П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
         
28 жовтня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/160/20
Провадження № 11-281заі20
Велика ПалатаВерховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  ОСОБА_1  на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 червня 2020 рокуу справі за його позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із адміністративним позовом до ВРУ, у якому просить:
- визнати протиправним продовження до 1 липня 2021 року [Законом України від 31 березня 2020 року № 552-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (далі - Закон № 552-ІХ)] фактичної заборони купівлі-продажу стосовно його власної земельної ділянки (паю);
- положення цього Закону: «Цей Закон набуває чинності з 1 липня 2021 року» - визнати таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (Конституції України, Європейській Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод);
- відшкодувати за рахунок держави матеріальні збитки у розмірі 158 737 грн та моральну шкоду в розмірі 90 690 грн, завдані ВРУ (суб?єкт владних повноважень) при здійсненні своїх повноважень правам позивача неможливістю до 1 липня 2021 року продати власну земельну ділянку.
На обгрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що оскільки держава не зняла мораторій на відчуження земельної ділянки, позивач зазнав реальних матеріальних збитків у розмірі нормативної вартості його земельної ділянки, а саме 158 797 грн, та моральної шкоди, обумовлених неможливістю продати його власність за справедливою ціною; неможливістю здати земельну ділянку в оренду за справедливою ціною.
Зазначає, що суть спору стосується лише дати набуття чинності окремої частини Закону № 552-ІХ, оскільки саме через неї право власності на земельну ділянку позбавлене для позивача економічного змісту.
Позивач звертає увагу на те, що обмеження його права за своїми наслідками межує з позбавленням права розпорядитись власністю.
Переконує, що збереження чинності положень пункту 15 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України є втручанням у здійснення позивачем права мирного володіння майном.
Зазначає, що обмеження, встановлені Законом № 552-ІХ, суперечать правилам статей 14, 21, 22, 41 Конституції України та порушують конституційні права землевласників.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30 червня                  2020 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За висновками цього суду позивач оскаржив законність дій в окремих стадіях законодавчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції ВРУ, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. Оскаржувані дії ВРУ не є управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, з підстав неправильного встановлення обставин справи, неповноти дослідження доказів, помилковості висновків суду та неправильного застосування норм права, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
На обґрунтування вказаних підстав ОСОБА_1 стверджує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, відмовляючи у відкритті провадження у справі, належним чином не вмотивував своє рішення.
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм у відзиві аргументи представника ВРУ, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконних судових рішень.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї  статті). 
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту ВРУ затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ «Про регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент) цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV Регламенту право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють удаватися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
У цій справі ОСОБА_1 оскаржує акт та дії ВРУ, які не можна вважати управлінськими, адже вони охоплюються процедурою законотворчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції ВРУ, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. Крім того, як убачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 не погоджується саме зі змістом Закону № 552-ІХ та вважає його норму щодо продовження мораторію на відчуження земельної ділянки такою, що не відповідає положенням статей 14, 21, 22, 41 Конституції України.
Ураховуючи зазначене вище, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що предмет позову ОСОБА_1 не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. 
Оскільки цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, то і вимоги ОСОБА_1 про відшкодування шкоди не можуть бути розглянуті адміністративним судом.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та відмовив у відкритті провадження у справі. 
Міркування і твердження позивачав апеляційній скарзі не спростовують правильності такого висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Разом з тим Велика Палата Верховного Суду зауважує, що згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) держава має не лише негативний обов`язок не втручатися у реалізацію права на мирне володіння майном без визначених у Конвенції підстав, але й позитивні обов`язки. До останніх, зокрема, належить обов`язок запроваджувати таке правове регулювання відносин власності, яке б узгоджувалося із зобов`язаннями держави за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. У разі якщо діями держави України, зокрема прийнятими нею рішеннями, позивачеві завдано шкоду, він може звернутися з вимогою до держави України про відшкодування такої шкоди за правилами цивільного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом, правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 червня 2020 року - без змін. 
Керуючись статтями 151, 243, 266, 292, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА :
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 червня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | С. В. Бакуліна | О. С. Золотніков
| В. В. Британчук | О. Р. Кібенко
| Ю. Л. Власов | В. С. Князєв
| М. І. Гриців | Л. М. Лобойко
| Д. А. Гудима | В. В. Пророк
| В. І. Данішевська | Л. І. Рогач
| Ж. М. Єленіна | О. М. Ситнік