ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 0670/7014/12
адміністративне провадження № К/9901/8023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А.,  Кравчук В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Поліського філіалу Українського ордена «Знак пошани» науково-дослідного інституту лісового господарства та агломерації ім. Г.М. Висоцького на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24.05.2016 (суддя - Гурін Д.М.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2016 (судді - Бучик А.Ю., Одемчук Є.В., Шевчук С.М.) у справі за позовом Поліського філіалу Українського ордена «Знак пошани» науково-дослідного інституту лісового господарства та агломерації ім. Г.М. Висоцького до Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, третя особа Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання недійсним розпорядження, 
встановив:
У жовтні 2012 року Поліський філіал Українського ордена «Знак пошани» науково-дослідного інституту лісового господарства та агломерації ім. Г.М. Висоцького (далі - Поліський філіал УКРНДІЛГА) звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати недійсним розпорядження Житомирської РДА від 25.08.2011 №818, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу Кам`янської сільської ради та передано у власність 24 громадян для ведення садівництва на території Кам`янської сільської ради загальною площею 2,3687 га.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Поліський філіал УКРНДІЛГА є юридичною особою, зареєстрований виконавчим комітетом Житомирської міської ради 12.05.2000, та є державною науковою установою, яка заснована на державній власності на базі майна Поліської лісової науково-дослідної станції і належить до сфери управління Державного комітету лісового господарства України.
Рішенням виконавчого комітету Житомирської районної ради Житомирської області від 12.12.1960 №349 Поліській агролісомеліоративній дослідній станції, правонаступником якої є Поліський філіал УКРНДІЛГА, надано у тимчасове користування без виключення із держлісфонду земельну ділянку площею 5,0 га земель у квадраті №63 Богунського лісництва Житомирського ліспгосзагу для будівництва адміністративних лабораторних корпусів та жилих будинків.
Розпорядженням Ради Міністрів УРСР від 01.04.1961 №325-р передано земельну ділянку площею 5,0 га Поліській агролісомеліоративній дослідній станції в тимчасове користування без вилучення із земель держлісфонду.
У 2010 році Поліський філіал УКРНДІЛГА розробляв технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою площею 4,9922 га на території Кам`янської сільської ради Житомирського району та направляв її для затвердження 30.08.2010 та 13.09.2010 до Житомирської РДА, але стосовно цієї технічної документації із землеустрою відповідачем рішення не приймались.
Розпорядженням Житомирської РДА від 25.08.2011 №818 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу Кам`янської сільської ради у власність 24 громадян для ведення садівництва на території Кам`янської сільської ради загальною площею 2,3687 га та передано 24 громадянам у власність зазначені земельні ділянки.
Не погоджуючись з вказаним розпорядженням відповідача, вважаючи його таким, що порушує його права, як землекористувача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що розпорядження було видано із порушенням чинного земельного законодавства та є таким, що порушує право позивача на користування земельною ділянкою, оскільки розпорядження Ради Міністрів УРСР від 01.04.1961 року №325-р про передачу земельної ділянки позивачу ніким не скасоване і є чинним, а передані у власність 24 громадян земельні ділянки  входять до складу земель, наданих в користування Поліському філіалу УКРНДІЛГА. Крім того, спірним розпорядженням змінено цільове призначення земельної ділянки, внаслідок чого земельна ділянка лісового фонду, яка вкрита лісом, передана для ведення садівництва. 
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 04.03.2013, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2013, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.02.2016 скасовано постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 04.03.2013 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2013 в частині позовних вимог про визнання недійсним розпорядження, а справу у цій частині направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 24.05.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2016, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване розпорядження про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок   є актом індивідуальної дії та вичерпало свою дію фактом його виконання, оскільки особами використано своє право на отримання у приватну власність спірних земельних ділянок та отримано державні акти на право власності на ці земельні ділянки.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог, суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами не надано належної оцінки обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково виходячи з наступного.
Згідно із частиною другою   статті 2 КАС України   (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності   Конституцією   чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої   статті 3 КАС України   суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої частини 4 КАС України   юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей   2,   4   та   19 КАС України   (у редакції з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час   здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений   законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії   суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Крім того, у постанові від 14.03.2018р. у справі №363/2449/14-а Велика Палата Верховного Суду зазначила, що органи місцевого самоврядування можуть бути як суб`єктами приватних правовідносин, так і суб`єктами публічних правовідносин. Причому правовий статус державних чи місцевих органів влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового характеру (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у відносинах, які склалися між учасниками справи, сільська рада як власник землі вільна у виборі суб`єкта щодо передачі земельної ділянки в приватну власність у порядку, визначеному законом та не здійснює при цьому владні управлінські функції. Тому   предметом   позову   є саме   перевірка   правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, що не є предметом розгляду за правилами КАС України (у   редакції, чинній на час прийняття рішення).
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли внаслідок незгоди позивача з розпорядженням відповідача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу Кам`янської сільської ради у власність 24 громадян для ведення садівництва на території Кам`янської сільської ради загальною площею 2,3687 га з підстав порушення його прав, як землекористувача спірних земельних ділянок.
Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів, а саме права користування земельними ділянками.
Відповідно до ст. 15 ЦК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Поліського філіалу Українського ордена «Знак пошани» науково-дослідного інституту лісового господарства та агломерації ім. Г.М. Висоцького - задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24.05.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2016 - скасувати.
Провадження у справі №0670/7014/12 за позовом Поліського філіалу Українського ордена «Знак пошани» науково-дослідного інституту лісового господарства та агломерації ім. Г.М. Висоцького до Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, третя особа Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання недійсним розпорядження - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
А.А. Єзеров          
В.М. Кравчук