ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 810/6685/13-а
адміністративне провадження № К/9901/12916/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А., Кравчук В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2016 (суддя - Кушнова А.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 (судді - Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Яготинської районної державної адміністрації, треті особи ОСОБА_1 , Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Жоравське», Управління Держгеокадастру у Яготинському районі Київської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, 
встановив:
ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
- визнати пункт 2 розпорядження Яготинської районної державної адміністрації №612 від 22.12.2008 «Про затвердження звіту про наявність земель та розподіл їх по власникам землі, землекористувачах, угіддях та видах економічної діяльності станом на 01.01.2009» протиправним, оскільки він порушує права власників землі сумісного використання сільськогосподарських підприємств та скасувати його;
- зобов`язати Яготинську районну державну адміністрацію направити відповідні подання по внесенню змін до звітів про наявність та розподіл земель, а саме відновлення попереднього стану (на 01.01.2009) землі сумісного використання сільськогосподарських підприємств.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є одним з засновників Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Жоравське», яке було утворене рішенням загальних зборів членів Колективного сільськогосподарського підприємства «Жоравське» від 25.02.2000 шляхом зміни організаційно-правової форми КСП «Жоравське» з повним правонаступництвом.
Матеріалами справи підтверджується, що рішенням Жоравської сільської ради Яготинського району Київської області 3 сесії 22 скликання від 01.12.1995 КСП «Жоравське» передано у колективну власність 1643,1 га земель та надано у постійне користування 294,9 га земель. 
На підставі вказаного рішення Жоравською сільською радою Колективному сільськогосподарському підприємству «Жоравське» видано державний акт серії КВ від 26.12.1995 на право колективної власності на землі площею 1643,1 га в межах згідно з планом. 
Додатком 1 до вказаного державного акту було затверджено список членів КСП «Жоравське», які мають право на земельну частку (пай), всього 462 особи, у тому числі ОСОБА_2 . 
У 1996 році за результатами паювання земель, проведеного відповідно до Указу Президента України «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» від 08.08.1995 №720/95, ОСОБА_2 отримала сертифікат серії КВ№0206783 на земельну частку (пай) площею 3,34 умовних кадастрових гектарів, зареєстрований у Книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай) за №419 від 26.12.1996. 
На початку 2000 року Інститутом землеустрою Української академії аграрних наук на замовлення Яготинського районного відділу земельних ресурсів розроблено Схему поділу земель колективної власності на земельні частки (паї) КСП «Жоравське» Яготинського району Київської області, яку схвалено рішенням загальних зборів КСП «Жоравське».
За змістом пояснювальної записки до зазначеної схеми, згідно матеріалів технічної документації з паювання земель колективної власності КСП «Жоравське», затверджених розпорядженням Яготинської РДА від 20.12.1996 №517, площа земель колективної власності КСП «Жоравське» становить 1546,20 га, у тому числі сільськогосподарських угідь - 1546,2 га, з них ріллі - 1538,2 га, сіножатей - 8,0 га. На земельну частку (пай) мали право 462 члени КСП.
Середній розмір земельної частки (паю) склав 3,34 га, вартість паю - 12504,00 грн.
Згідно розпорядження Яготинської РДА від 11.02.1999 №54 «Про зміни в складі сільськогосподарських угідь району» в КСП «Жоравське» 217,1 га ріллі було переведено в сіножаті. Таким чином, площа сільськогосподарських угідь,   що підлягає розпаюванню, становить 1546,2 га, з них рілля - 1321,1 га, сіножаті -   225,1 га.
При розробці Схеми були визначені земельні масиви, що діляться на земельні частки (паї) без обмежень у часі, а також земельні ділянки,   що не підлягають поділу і будуть використовуватись сумісно (сіножаті), виходячи з екологічних умов та неможливості в результаті поділу їх на окремі дрібні земельні ділянки, механізованого обробітку ґрунту. У випадку виходу члена КСП із колективного господарства йому, по бажанню, може бути виділена відповідна площа сіножатей на суму різниці між вартістю, зазначеною у сертифікаті і вартістю, виділеної в натурі частки (паю).
Рішенням Жоравської сільської ради від 19.04.2000 затверджено Схему поділу земель колективної власності КСП «Жоравське» на земельні частки (паї), якою запроектовано: 1) організацію 470 земельних ділянок (паїв), загальною площею 1313,0 га; 2)   земельні ділянки, що не підлягають поділу і повинні використовуватись сумісно, - загальною площею 225,1 га, з них сіножатей - 225,1 га.   
Рішенням загальних зборів членів КСП «Жоравське» від 25.02.2000 ухвалено заснувати Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Жоравське» шляхом зміни організаційно-правової форми КСП «Жоравське» з повним правонаступництвом та передачею усіх майнових прав та зобов`язань, у тому числі прав на землю. 
Цим же рішенням ухвалено залишити у сумісному використанні власників паїв та СТОВ «Жоравське» земельну ділянку площею 225,1 га, згідно схеми розпаювання.
Відповідно до передавального акту від 28.02.2000 на підставі рішення загальних зборів від 25.02.2000 створеному у порядку правонаступництва шляхом зміни організаційно-правової форми СТОВ «Жоравське» від КСП «Жоравське» передано для продовження діяльності усі майнові права та обов`язки, у тому числі пайовий фонд. 
18.09.2001 ОСОБА_2 , на підставі рішення Жоравської сільської ради від 30.03.2001 №133, отримала державний акт на право приватної власності на землю серії ІІІ-КВ №059577 на земельну ділянку площею 2,67 га. 
Згідно з довідкою, виданою СТОВ «Жоравське» від 17.03.2014 №86, ОСОБА_2 була членом КСП «Жоравське» та отримала згідно рішення про розпаювання земельну частку (пай) у розмірі 3,15 га. На земельну ділянку площею 2,67 га виготовлено державний акт про право приватної власності, тоді як решта земельної частки площею 0,48 га згідно з рішенням загальних зборів СТОВ «Жоравське» використовується сумісно з іншими членами товариства. 
У ході реорганізації КСП «Жоравське» у СТОВ «Жоравське» земельна ділянка площею 225,1 га, що належала членам КСП «Жоравське» на праві спільної сумісної власності увійшла до складу статутного фонду СТОВ «Жоравське».
У подальшому, оскаржуваним розпорядженням від 22.12.2008 №612 Яготинська районна державна адміністрація Київської області на підставі статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Земельного кодексу України та враховуючи подання Управління земельних ресурсів у Яготинському районі Київської області вирішила:
- погодитись із змінами, що сталися протягом 2008 року в розподілі земель по власниках землі, землекористувачах, угіддях та видах економічної діяльності на підставі складання відповідної технічної документації із землеустрою щодо оформлення права власності на користування землею, проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затверджених в установленому порядку;
- віднести землі сумісного використання сільськогосподарських підприємств до земель відповідних рад;
Цим же розпорядженням Яготинська РДА Київської області вирішила затвердити:
- звіт про наявність земель та розподіл їх по власниках землі, землекористувачах, угіддях та видах економічної діяльності (форма № 6-зем) станом на 01.01.2009, згідно з додатком;
- звіт про наявність осушених земель та розподіл їх по землекористувачах та угіддях (форма № 6б-зем) станом на 01.01.2009, згідно з додатком;
- звіт про наявність земель, що знаходяться у власності та користуванні фізичних та юридичних осіб (форма № 2-зем) станом на 01.01.2009, згідно з додатком.
На підставі вказаного розпорядження земельну ділянку площею 225,1 га, що перебувала у спільному сумісному користуванні громадян (пайовиків) - членів СТОВ «Жоравське» віднесено до земель запасу Жоравської сільської ради.
Не погоджуючись з таким розпорядженням, позивач звернулась до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що у 1995 році згідно рішення Жоравської сільської ради КСП «Жоравське» у колективну власність було передано земельну ділянку площею 1643,1 га та видано відповідний державний акт на право колективної власності. Вказана земельна ділянка була розпайована колективу КСП «Жоравське», у результаті чого землі сільськогосподарського призначення площею 1313,0 га передані у приватну власність членам КСП «Жоравське», у тому числі ОСОБА_2 , а 225,1 га сіножатей залишилось у спільній сумісній власності членів КСП. Спірним розпорядженням Яготинської РДА земельну ділянку площею 225,1 га із земель сумісного використання СТОВ «Жоравське», яке є правонаступником КСП «Жоравське», було віднесено до земель запасу Жоравської сільської ради.
На думку позивача, Яготинська РДА не мала правових підстав для вилучення у СТОВ «Жоравське» зазначеної земельної ділянки, а відповідне розпорядження було прийнято з перевищенням повноважень.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано пункт 2 розпорядження Яготинської районної державної адміністрації Київської області від 22.12.2008 №622 «Про затвердження звіту про наявність земель та розподіл їх по власниках землі, землекористувачах, угіддях та видах економічної діяльності станом на 01 січня 2009 року» в частині віднесення земель сумісного використання Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Жоравське» (ідентифікаційний код 03755696) площею 225,1 га до земель запасу Жоравської сільської ради Яготинського району Київської області.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що СТОВ «Жоравське» правомірно користується земельною ділянкою площею 225,1 га, що належить учасникам СТОВ «Жоравське» на праві спільного сумісного використання, а оскільки права позивача порушені фактом віднесення земель сумісного використання СТОВ «Жоравське» до земель запасу Жоравської сільської ради, то пункт 2 розпорядження Яготинської РДА Київської області від 22.12.2008 №622 є протиправним та підлягає скасуванню.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодилась третя особа - ОСОБА_1 , звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки дійсним обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Зокрема посилався на те, що внаслідок скасування пункту 2 оскаржуваного розпорядження земельні ділянки, права оренди на які зареєстровані за ним, будуть віднесені до земель сумісного використання сільськогосподарських підприємств, а тому він може бути позбавлений права оренди земельних ділянок.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини другої   статті 2 КАС України   (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої   статті 3 КАС України   суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою   статті 4 КАС України   юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час   здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений   законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії   суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди попередніх інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
Водночас, спірні правовідносини у справі що розглядається, виникли внаслідок часткової незгоди позивача з розпорядженням відповідача, яке на її думку порушує права громадян (пайовиків) - членів СТОВ «Жоравське», в тому числі і позивача, як одного із членів та засновників СТОВ «Жоравське», щодо користування земельними ділянками.
При цьому, виходячи з доводів касаційної скарги, прийняті у цій справі рішення порушують права третьої особи як користувача спірної земельної ділянки.
Такий зміст позовних вимог та характер правовідносини, щодо яких виник спір, вказує на те, що звернення до суду з цим позовом спрямоване насамперед на захист права позивача та СТОВ «Жоравське» щодо користування земельними ділянками, які перебувають у колективній власності членів СТОВ «Жоравське». 
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що даний спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача та СТОВ «Жоравське» стосовно користування земельними ділянками.
Та обставина, що відповідачем у справі визначено орган місцевого самоврядування, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
За таких обставин, цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного майнового інтересу позивача.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 - скасувати.
Провадження у справі №810/6685/13 за позовом ОСОБА_2 до Яготинської районної державної адміністрації, треті особи ОСОБА_1 , Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Жоравське», Управління Держгеокадастру у Яготинському районі Київської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук