ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа №0440/5596/18
провадження №К/9901/22584/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ларец" 
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 (головуючий суддя Божко Л.А., судді Дурасова Ю.В., Баранник Н.П.)
у справі №0440/5596/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ларец" 
до Павлоградської міської ради, 
третя особа Комунальне підприємство "Управління ринками" Павлоградської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення сесії міської ради.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У липні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ларец" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Павлоградської міської ради, у якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просило визнати протиправним та скасувати пп. 1,2 п. 1 рішення 35 сесії VІІ скликання Павлоградської міської ради від 20.03.2018 р. № 1124-35/ VІІ «Про припинення права користування земельними ділянками», згідно з чим визнано таким, що втратив чинність підпункт 2,1 п. 2 Рішення 56 сесії VІ скликання Павлоградської міської ради від 15.09.2015 № 1757-56/VІ «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та про надання земельних ділянок у власність (користування)», в частині надання у постійне користування Комунального підприємства «Управління ринками» Павлоградської міської ради земельної ділянки кадастровий номер № 1212400000:02:035:0157, площею 0,0050 га, розташованої по вул. Горького м. Павлоград Дніпропетровської області; вилучено у Комунального підприємства «Управління ринками» Павлоградської міської ради земельну ділянку площею 0,0050 га, розташовану по вул. Горького м. Павлоград Дніпропетровської області та зобов`язано звільнити і передати до земель міської ради.
2.          Ухвалою суду від 04.09.2018 залучено до участі у справу Комунальне підприємство «Управління ринками» Павлоградської міської ради в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.
3.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 у справі №0440/5596/18 позов задоволено повністю.
4.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 у справі №0440/5596/18 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 скасовано, провадження у справі №0440/5596/18 закрито.
5.          Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 у справі №0440/5596/18 і залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 у справі №0440/5596/18.
6.          До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від відповідача, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги у повному обсязі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.11.2015 між Комунальним підприємством «Управління ринками» Павлоградської міської ради і Товариством з обмеженою відповідальністю «Ларец» було укладено договір оренди №14, на підставі якого Товариство з обмеженою відповідальністю «Ларец» строком до 30.10.2018 набуло право оренди земельної ділянки кадастровий номер №1212400000:02:035:0157, площею 0,0050 га, розташованої в районі центрального ринку по вулиці Горького міста Павлоград Дніпропетровської області, призначеної для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
8.          Право постійного користування вказаною земельною ділянкою Комунального підприємства «Управління ринками» підтверджується рішенням 56 сесії VI скликання Павлоградської міської ради від 15.09.2015 №1757-56/ VI «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та про надання земельних ділянок у власність (користування)».
9.          21.02.2018 Комунальне підприємство «Управління ринками» звернулося до відділу земельно-ринкових відносин Павлоградської міської ради із заявою про надання адміністративної послуги, а саме припинити право користування земельною ділянкою кадастровий номер №1212400000:02:035:0157, площею 0,0050 га, розташованої в районі центрального ринку по вулиці Горького міста Павлоград Дніпропетровської області. Вирішення питання щодо поданої Комунальним підприємством «Управління ринками» заяви включено до порядку денного пленарного засідання сесії Павлоградської міської ради VІІ скликання, призначеного на 20.03.2018 (питання 34, п 1.2).
10.          20.03.2018 відповідно з пп. 1.2 п. 1 Рішення 35 сесії VІІ скликання Павлоградської міської ради від 20.03.2018 №1124-35/VІІ «Про припинення права користування земельними ділянками» право постійного користування Комунального підприємства «Управління ринками» земельною ділянкою кадастровий номер №1212400000:02:035:0157 було припинене та було встановлено обов`язок повернути вказану земельну ділянку Павлоградській міській раді у строк до 01.05.2018.
11.          Позивач вважає, що таке рішення прийнято з грубим порушенням законодавства та порушує права позивача в оскаржуваній частині, у зв`язку із чим звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що ані протокол від 20.03.2018 №35, ані аркуші поіменного голосування не дозволяють встановити фактичні результати голосування щодо припинення права користування земельною ділянкою, а відтак, суд приходить до висновку, що відповідач не довів правомірності оскаржуваного рішення та факт прийняття його відповідно до норм Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Павлоградської міської ради.
13.          Суд апеляційної інстанції з висновками окружного адміністративного суду не погодився і закрив провадження у справі, керуючись тим, що спір у цій справі є спором щодо права користування земельною ділянкою та повинен розглядатися в порядку господарського судочинства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14.          У касаційній скарзі позивач зазначає про помилковість висновків суду апеляційної інстанцій та вважає, позивач був позбавлений можливості навести свої доводи стосовно дотримання ним правил предметної юрисдикції під час подання позову про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, оскільки ні під час розгляду адміністративної справи № 0440/5596/18 Дніпропетровським окружним адміністративним судом, ні під час перегляду рішення суду першої інстанції Третім апеляційним адміністративним судом, ні з ініціативи учасників справи, ні з ініціативи суду питання можливого порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених ст.19 КАС України, не розглядалося і не обговорювалося.
15.          Скаржник наголошує, що на момент розгляду адміністративної справи №0440/5596/18 Товариство з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» не мало ніяких речових прав, пов`язаних із земельною ділянкою кадастровий номер 1212400000:02:035:0157 та не заявляло вимог про визнання за Товариством з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» будь-яких речових прав, пов`язаних зі вказаною земельною ділянкою.
16.          На думку позивача, приймаючи спірне рішення, Павлоградська міська рада по відношенню до Товариства з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» діяла не як власник землі, а як суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення владних управлінських функцій, який в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси.
При цьому, фактично Павлоградська міська рада, всупереч вимогам ч. 4 ст. 23, ч. 2 ст. 25 Господарського кодексу України, вчинила незаконне втручання у господарську діяльність та господарські відносини між позивачем і третьою особою, та порушила правила конкуренції, поставивши Товариство з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» у нерівне становище і надавши привілейоване становище Комунальному підприємству «Управління ринками», яке, скориставшись наданими йому перевагами, в односторонньому порядку припинило дію Договору оренди (найму) від 01.11.2015 №14. Також, протиправне рішення Павлоградської міської ради, зазначене у пп. 1.2 п. 1 Рішення 35 сесії VII скликання Павлоградської міської ради від 20.03.2018 № 1124-35/VІІ «Про припинення права користування земельними ділянками», перешкоджає реалізації позивачу права на стягнення з третьої особи сплаченої авансом орендної плати за договором оренди (найму) від 01.11.2015 № 14  та позбавляє Товариство з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» можливості стягнення з Комунального підприємства «Управління ринками» збитків, завданих достроковим розірванням в односторонньому порядку вищевказаного договору. Отже, між позивачем і Павлоградською міською радою відсутні господарські відносини, а у спорі між ними відсутня юридична рівність, як один із принципів цивільних правовідносин, та присутні ознаки незаконного втручання органу місцевого самоврядування у господарську діяльність та порушення ним правил конкуренції.
17.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач наголошує, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права користування спірною земельною ділянкою. Павлоградська міська рада у справі, яка розглядалася, є суб`єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, Павлоградська міська рада відповідно до ст. 5 ЗК має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Тобто при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб`єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
19.           Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 
Cловосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
20.          Пунктом 1 ч. 1 ст. 19  КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
21.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
23.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25.          Суд апеляційної інстанції, вірно зробив висновок про те, що спір у цій справі є приватно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
26.          Рішенням відповідача, яке є предметом позову цій справі право постійного користування Комунального підприємства «Управління ринками» земельною ділянкою кадастровий номер №1212400000:02:035:0157 було припинене та було встановлено обов`язок повернути вказану земельну ділянку Павлоградській міській раді у строк до 01.05.2018. Відповідне рішення безпосередньо вплинуло на укладений між позивачем і третьою особою договір оренди землі.
27.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.10.2019 у справі №922/2723/17 зазначила:
"7.20. З наведеного вбачається, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
7.21.  Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2018 року у справі № 925/1152/17».
28.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №488/3005/17 зазначила:
«Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Аналогічний висновок вже висловлювався Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 6 червня 2018 року (справа № 308/6914/16-ц), 22 серпня 2018 року (справа № 539/3192/16-ц), 28 серпня 2018 року (справа № 522/18500/13-а)».
29.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.11.2019 у справі № 906/392/18 зробила такий правовий висновок: 
"Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів у відповідності до положень статті 21 ЦК України".
30.          Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом. 
31.          Верховний Суд зазначає, що у цій справі позивач оскаржує рішення міської ради, яке стосується речового права на земельну ділянку третьої особи, з якою у позивача та третьої особи були наявні орендні правовідносини щодо земельної ділянки, що свідчить про приватно-правовий характер спору та спростовує доводи касаційної скарги стосовно наявності публічно-правового спору.
32.          При цьому, доводи касаційної скарги про те, що пп. 1.2 п. 1 рішення 35 сесії VII скликання Павлоградської міської ради від 20.03.2018 № 1124-35/VІІ перешкоджає реалізації позивачу права на стягнення з третьої особи сплаченої авансом орендної плати за договором оренди (найму) від 01.11.2015 № 14 та позбавляє Товариство з обмеженою відповідальністю «ЛАРЕЦ» можливості стягнення з Комунального підприємства «Управління ринками» збитків, завданих достроковим розірванням в односторонньому порядку вищевказаного договору навпаки підтверджують позицію суду апеляційної інстанції про наявність приватно-правового спору між учасниками цієї справи, оскільки позивач вбачає порушення своїх прав та законних інтересів за наслідками прийняття рішення Павлоградської міської ради.
33.          Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття речового права на земельну ділянку третьою особою і можуть впливати на майнові права та інтереси третьої особи і позивача, Суд, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
35.          Таким чином, оскільки при ухваленні постанови суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019- без змін.
36.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення апеляційного адміністративного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ларец" - залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 у справі №0440/5596/18 - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб