ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2020 року 
м. Київ
справа №823/5340/15
адміністративне провадження №К/9901/15517/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -           Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                     Радишевської О.Р., 
                                                                              Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року (головуючий суддя - Федотова І.В., судді - Горяйнов А.М., Оксененко О.М.) у справі 
за позовом   ОСОБА_1 
до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення коштів, 

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Черкаській області щодо невидання наказу про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області в період з 07 листопада 2015 року по 21 вересня 2016 року;

- визнати факт здійснення трудових (службових) відносин між ОСОБА_1 та Головним управлінням Національної поліції в Черкаській області за посадою заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області з 07 листопада 2015 року по 12 листопада 2015 року;

- зобов`язати Головне управління Національної поліції в Черкаській області оформити трудові (службові) відносини у письмовій формі шляхом видання наказу про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області (або іншу рівнозначну), із 07 листопада 2015 року по 21 вересня 2016 року;

- стягнути з Головного управління Національної поліції в Черкаській області на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 07 листопада 2015 року по 21 вересня 2016 року, виходячи з розміру середньомісячного грошового забезпечення - 6440,00 грн.

На обґрунтування позовних вимог указує, що 03.11.2015 на виконання вимог п.9 розділу ХІ прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про національну поліцію» ОСОБА_1 було подано рапорт про звільнення зі служби з органів внутрішніх справ у зв`язку з переходом у встановленому законом порядку на службу до Національної поліції, а 07.11.2015 подано заяву про прийняття на службу до поліції та призначення на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції ГУ Національної поліції в Черкаській області, тобто, як наголосив ОСОБА_1 він здійснив своє волевиявлення щодо намірів подальшого проходження служби у складі Національної поліції України, в зв`язку з чим в період з 07.11.2015 по 12.11.2015 був допущений до роботи та виконував свої обов`язки на посаді заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУ Національної поліції в Черкаській області. Натомість, 12.11.2015 позивачу стало відомо, що незважаючи на вищевказані дії наказом УМВС України в Черкаській області № 312 о/с від 06.11.2015 він був звільнений з органів внутрішніх справ в запас ЗС України за п.64 «Г» (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України та на підставі Закону України «Про Національну поліцію», що є на його думку є неправомірним, оскільки належною підставою для звільнення в даному випадку мав бути п.п. «З» п.64 зазначеного Положення - у зв`язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади, установи, організації. Зазначена обставина, як наголосив позивач, призвела в подальшому до неправомірності дій відповідача щодо не укладення з ним трудового договору з 07.11.2015 та стала підставою звернення з відповідним позовом до суду.

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2016 року, в задоволенні позовних вимог було відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 жовтня 2016 касаційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено частково. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2016 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційний суд вказав, що 07 листопада 2015 року (а.с. 65) позивачем подано рапорт про прийняття на службу до поліції та призначення на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області і на підтвердження цього він був допущений до виконання цих обов`язків в період з 07 листопада по 12 листопада 2015 року.

Суд зазначив, що вказаний рапорт позивача підтверджує відсутність його відмови від проходження служби в поліції, тоді як, доказів відмови позивача від проходження служби в поліції, як того вимагає стаття 71 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідачами надано не було.

Разом з тим, судами попередніх інстанцій вказаних обставин досліджено не було, тоді як, враховуючи наявність рапорту позивача про бажання проходити службу в органах поліції, відповідач мав вирішити питання щодо наявності або відсутності підстав для прийняття позивача на службу в поліцію, починаючи з 07 листопада 2015 року, оскільки визначальним для прийняття такого рішення є відповідність кандидата вимогам до поліцейських, визначеним Законом України «Про Національну поліцію».

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в позовних вимогах, суд виходив з того, що матеріали справи не містять документальних доказів подання позивачем заяви (рапорту) до Головного управління Національної поліції в Черкаській області з приводу бажання бути прийнятим на службу до поліції. Згідно довідок управління кадрового забезпечення ГУНП в Черкаській області від 04.02.2016 вих. № 232/12/9/01-2016, 11.11.2016 вих. № 2749/12/9/02-2016, заява ОСОБА_1 про прийняття на службу в поліцію до управління кадрового забезпечення Головного управління Національної поліції в Черкаській області не надходила. Відповідно до довідки завідувача СДЗ ГУНП в Черкаській області від 14.11.2016 № 382/11/01-2016, у період з 06.11.2015 до 14.11.2016 до сектору документального забезпечення ГУНП в Черкаській області гр. ОСОБА_1 із заявами про прийняття на службу в поліцію не звертався. Суд зазначив, що помилковим є твердження позивача про те, що фактично він приступив до роботи в поліції, оскільки у період з 07.11.2015 по 12.11.2015 ніс службу та виконував службові обов`язки, у тому числі приймав рішення за результатами розгляду документів і отримував табельну зброю, оскільки чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством, установлено конкретний порядок прийняття на службу до поліції - шляхом видання наказу про призначення на посаду, і не передбачено можливості виникнення службових відносин за мовчазної згоди уповноваженого органу. Крім того, суд встановив, що наказом ГУНП в Київській області від 22.09.2016 № 552 о/с ОСОБА_1 призначений на посаду дільничного офіцера поліції сектору превенції Згурівського відділення поліції Переяслав-Хмельницького відділу поліції ГУНП в Київській області.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року було скасовано постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2017 року та ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення коштів - було задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Черкаській області щодо не розгляду заяви ОСОБА_1 про призначення на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області від 07 листопада 2015 року;

Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Черкаській області розглянути заяву ОСОБА_1 про призначення на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області від 07 листопада 2015 року та прийняти відповідне рішення.

В задоволенні іншої частини позовних вимог було відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги в частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що матеріали справи містять заяву ОСОБА_1 про прийняття на посаду заступника начальника сектору Черкаського ВП Головного управління Національної поліції України від 07.11.2015. В свою чергу, відомості про написання рапорту (заяви), про перехід на службу до Національної поліції підтверджуються свідками, допитаними судом першої інстанції під час розгляду справи, які підтвердили, факт перебування позивача на робочому місці у форменому одязі та із вогнепальною табельною зброєю, виконання ним службових обов`язків після 6 листопада 2015 року. Наведене свідчить про те, що позивач у встановлений термін виявив згоду на проходження служби в поліції, проте, з незалежних від нього причин, його рапорт (заява) до Головного управління Національної поліції в Черкаській області не були розглянуті у встановленому порядку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

23 серпня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року, в якій просив її скасувати та залишити в силі постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2017 року. 

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції за власним бажанням та у спосіб, визначений пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIІI. Вказав, що матеріали справи не містять документальних доказів подання позивачем заяви (рапорту) до Головного управління Національної поліції в Черкаській області з приводу бажання бути прийнятим на службу до поліції. Тому задоволення судом апеляційної інстанції вимог позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача та зобов`язання розглянути заяву ОСОБА_1 про призначення на посаду заступника начальника сектору Черкаського відділення поліції Черкаського відділу поліції ГУНП в Черкаській області від 07 листопада 2015 року, є передчасним, оскільки вказана заява ані 07 листопада 2015 року, ані в інший час до відповідача не надходила. Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не повно з`ясовані обставини по справі, що призвело до ухвалення необґрунтованого рішення.  

Позивачем до Суду були надані заперечення на касаційну скаргу, в яких посилаючись на правильність прийняття рішення судом апеляційної інстанції, просив залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Вказував, що судом першої інстанції було проігноровано вимоги ухвали Вищого адміністративного суду України від 26.10.2016 року та не враховано той факт, що позивачем було подано 07.11.2015 відповідну заяву  про прийняття на службу, яка належним чином не була розглянути відповідачем. Крім того, зазначив, що доручення відповідача на видачу та носіння вогнепальної табельної зброї є беззаперечним фактом визнання волевиявлення позивача проходити службу у складі Національної Поліції та фактичним допуском до роботи. Також, зазначив, що відповідачем жодним чином не обґрунтовано законності прийняття рішення про звільнення позивача та відсутності можливості подальшого використання останнього на службі та реалізації його права на прийняття до поліції.  

Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Відповідно до наказу УМВС України в Черкаській області № 213 о/с від 02.10.1997 ОСОБА_1 прийнятий на службу в органи внутрішніх справ.

За твердженням позивача, викладеним у позовній заяві, останній подав рапорт на звільнення із органів внутрішніх справ 03.11.2015 у зв`язку із переходом на службу у Національну Поліцію України.

Згідно наказу УМВС України в Черкаській області № 312 о/с від 06.11.2015 позивача звільнено з органів внутрішніх справ в запас Збройних Сил України за п. 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (у зв`язку із скороченням штатів).

Також, позивач стверджує, що відповідно до пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIІI, перебуваючи на службі в органах внутрішніх справ, 06 листопада 2015 року він написав рапорт про прийняття до Національної поліції, який було подано до сектору кадрового забезпечення Черкаського районного відділу УМВС України в Черкаській області. Після чого продовжував виконувати свої службові обов`язки з 07 по 12 листопада 2015 року.

У період з 07.11.2015 по 12.11.2015 позивач ніс службу та виконував службові обов`язки, у тому числі приймав рішення за результатами розгляду документів і отримував табельну зброю.

При цьому, виконуючи свої посадові обов`язку з 07.11.2015 позивач вважав, що його рапорт розглянуто і він зарахований до Національної поліції.

Відповідно до пояснень свідка ОСОБА_2 , заступника начальника Черкаського районного відділу УМВС України в Черкаській області (по громадській безпеці), свідок особисто бачив заяву ОСОБА_1 від 03.11.2015 про звільнення у зв`язку з переходом на службу до Національної поліції та заяву від 06.11.2015 про прийняття на службу до Національної поліції України. Вказані заяви позивач мав занести до сектору кадрового забезпечення Черкаського ВП.

Згідно довідок управління кадрового забезпечення ГУНП в Черкаській області від 04.02.2016 вих. № 232/12/9/01-2016, 11.11.2016 вих. № 2749/12/9/02-2016, заява ОСОБА_1 про прийняття на службу в поліцію до управління кадрового забезпечення Головного управління Національної поліції в Черкаській області не надходила.

Відповідно до довідки завідувача СДЗ ГУНП в Черкаській області від 14.11.2016 № 382/11/01-2016, у період з 06.11.2015 до 14.11.2016 до сектору документального забезпечення ГУНП в Черкаській області гр. ОСОБА_1 із заявами про прийняття на службу в поліцію не звертався.

Крім того, суд встановив, що наказом ГУНП в Київській області від 22.09.2016 № 552 о/с ОСОБА_1 призначений на посаду дільничного офіцера поліції сектору превенції Згурівського відділення поліції Переяслав-Хмельницького відділу поліції ГУНП в Київській області.

ІІІ.  ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

02.07.2015 Верховною Радою України прийнято Закон України № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), відповідно до преамбули якого цей Закон визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Згідно з п. 1 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII, цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

Закон України "Про Національну поліцію" опублікований в Голосі України 06.08.2015 № 141-142, набрав чинності 07.11.2015. Проте, враховуючи п.1 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 цього Закону набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто з 07.08.2015.

Відповідно до ст. 1 Закону № 580-VIII Національна поліція України (далі - поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

З дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів (п. 8 Розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII).

Згідно з п. 9 Розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Відповідно до п. 10 Розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Постановою Кабінету Міністрів України № 730 від 16 вересня 2015 року "Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ" було утворено Головне управління Національної поліції в Черкаській області; ліквідовано як юридичну особу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області та його структурні підрозділи.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

У відповідності до приписів ст.24 КЗпП України, працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Колегія суддів вказує, що всупереч вказаним приписам позивач був допущений до виконання службових обов`язків в період з 07 листопада по 12 листопада 2015 року.

Так, відомості про написання рапорту (заяви), про перехід на службу до Національної поліції підтверджуються свідками, допитаними судом першої інстанції під час розгляду справи, які підтвердили, факт перебування позивача на робочому місці у форменому одязі та із вогнепальною табельною зброєю, виконання ним службових обов`язків після 6 листопада 2015 року.

Крім того, матеріали справи містять заяву ОСОБА_1 про прийняття на посаду заступника начальника сектору Черкаського ВП Головного управління Національної поліції України від 07.11.2015, а також Рапорт позивача від 12.11.2015 року на ім`я Т.в.о. начальника ГУ Національної поліції в Черкаській області Пустоварова В.В. про надання роз`яснень та прийняття рішення щодо призначення позивача на службу до поліції згідно із поданою раніше заявою (зареєстрований в ГУ Національної поліції в Черкаській області 12.11.2015).

Наведене свідчить про те, що позивач у встановлений термін виявив згоду на проходження служби в поліції, проте, з незалежних від нього причин, його рапорт (заява) до Головного управління Національної поліції в Черкаській області не були розглянуті у встановленому порядку.     

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскільки позивачем були виконані вимоги Закону про подання у встановлений термін даних документів, то у суб`єкта владних повноважень виник обов`язок щодо їх розгляду, що не будо зроблено відповідачем.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року у справі 823/5340/15 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	Н.А. Данилевич О.Р. Радишевська   Н.В. Шевцова