ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2020 року 
м. Київ
Справа №  912/421/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
О. О. Мамалуй- головуючий,  О. М. Баранець, В. І. Студенець
за участю секретаря судового засідання - В.В. Шпорт,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Газ-Оіл Гарант»
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 12.08.2020
у складі колегії суддів: Е. В. Орєшкіна- головуючий, Л. П. Широбокова, І. М. Кощеєв
за позовом керівника Кіровоградської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі:
1. Міської ради міста Кропивницького;
2. Східного офісу Державної аудиторської служби України
до
1. Товариства з обмеженою відповідальністю «Газ-Оіл Гарант»;
2. Комунального закладу «Навчально-виховне об`єднання ліцей-школа-дошкільний навчальний заклад «Вікторія-П» Кіровоградської міської ради Кіровоградської області
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 157   003,00 грн
за участю представників учасників:
прокуратури: Н.Ю. Баклан - прокурор відділу
позивача-1:          не з`явились,
позивача-2:          не з`явились,
відповідача-1: А.О. Поцелов - адвокат,
відповідача-2: не з`явились,  

ВСТАНОВИВ:

1. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини, що передували прийняттю оскаржуваних ухвали місцевого та постанови апеляційного господарських судів

Керівник Кіровоградської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міської ради міста Кропивницького (далі - позивач-1) та Східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - позивач-2) звернувся до господарського суду Кіровоградської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Газ-Оіл Гарант» (далі - ТОВ «Газ-Оіл Гарант», відповідач-1) та Комунального закладу «Навчально-виховне об`єднання ліцей - школа - дошкільний навчальний заклад «Вікторія-П» (далі - відповідач-2) про визнання недійсними додаткових угод до договору №3 про постачання природного газу від 19.03.2018, укладеного між ТОВ «Газ-Оіл Гарант» та Комунальним закладом «Навчально-виховне об`єднання ліцей-школа-дошкільний навчальний заклад «Вікторія-П».

В обґрунтування позовних вимог Керівник Кіровоградської місцевої прокуратури зазначив, що укладаючи оспорювані додаткові угоди сторонами збільшено ціну за кубічний метр газу,  а кількість газу зменшено від початкової кількості, зазначеної в договорі постачання природного газу №3 від 19.03.2018, тому остаточна ціна стала вищою за ті пропозиції, які пропонували інші учасники під час проведення торгів. Таким чином, укладення КЗ «Навчально-виховне об`єднання ліцей-школа - дошкільний навчальний заклад «Вікторія-П» додаткових угод зі збільшенням ціни за товар не відповідає принципу максимальної економії та ефективності, а також вчинено з порушенням вимог п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі».

Підставою для звернення Керівника Кіровоградської місцевої прокуратури до суду в інтересах держави з даним позовом зазначено, що Східним офісом Державної аудиторської служби України та Міською радою міста Кропивницького, як органами уповноваженими на здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах, не вжито належних заходів щодо усунення зазначених порушень в межах своїх повноважень, в тому числі шляхом звернення до суду.

2. Короткий зміст ухвали місцевого та постанови апеляційного господарських судів і мотиви їх прийняття

Ухвалою господарського суду Кіровоградської області від 20.05.2019 у справі №912/421/19 позов залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Ухвала мотивована відсутністю законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, що свідчить про звернення з позовом особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Місцевий господарський суд вказує на те, що Судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Східним офісом Державної аудиторської служби України, Міською радою міста Кропивницького, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади тощо. Сама по собі обставина незвернення позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання такими органами своїх функцій із захисту інтересів держави.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 12.08.2020 скасовано ухвалу господарського суду Кіровоградської області від 20.05.2019 у справі №912/421/19, справу направлено на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова мотивована тим, що на виконання ч.ч. 3 - 5  ст. 53 Господарського процесуального кодексу України  і ч.ч. 3, 4  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави  Міською радою міста Кропивницького та Східним офісом Держаудитслужби, які не вжили заходів до оспорювання додаткових угод у судовому порядку (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів, чим обґрунтував  порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом). 

Апеляційний господарський суд зазначив, що прокуратурою на адресу Східного офісу Державної аудиторської служби України та Міської ради міста Кропивницького  направлено повідомлення про намір вжиття заходів представницького характеру в межах повноважень, наданих ст.ст. 23 - 24 Закону України «Про прокуратуру». Східним офісом Державної аудиторської служби України листом №04-11-03-17/4336 від 02.11.2018 повідомлено про проведення останньої ревізії у Комунальному закладі «Навчально-виховне об`єднання ліцей - школа - дошкільний навчальний заклад «Вікторія-П» у грудні 2011 року та про відсутність у планах заходів державного фінансового контролю на поточний рік.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Міська рада міста Кропивницького та Східний офіс Держаудитслужби свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловили, про наміри самостійно звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів не заявили, водночас не спростували й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

Не погоджуючись із вказаною постановою, ТОВ «Газ-Оіл Гарант» звернулось з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, судом не досліджено підстави щодо здійснення прокурором представництва інтересів держави у суді та помилково зроблено висновок щодо відсутності підстав для застосування судом першої інстанції ст. 226 Господарського процесуального кодексу України. 

Скаржник вказує, що апеляційним господарським судом неправильно застосовано норми ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», якою визначено підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Крім того, скаржник наголошує на тому, що оскаржувана постанова  прийнята без урахування правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, а саме щодо застосування норми ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Також, ТОВ "Газ-Оіл Гарант" посилається на постанови Верховного Суду у справах: №806/100/17, № 924/1237/17, № 906/240/18, № 910/18770/17, № 910/4345/18, №923/129/17, №13/131/19, № 906/853/17, № 927/246/18, № 914/2230/17.

4. Позиції інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу заступник Керівника Кіровоградської місцевої прокуратури  просить касаційну скаргу ТОВ «Газ-Оіл Гарант» залишити без задоволення, а постанову Центрального апеляційного господарського суду від 12.08.2020 - без змін.

5. Норми права та мотиви, з яких виходить Верховний Суд при прийнятті постанови

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч. 3 - 5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. 

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором в суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2)  у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. При цьому, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,  вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. 
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.     

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 № 912/2385/18.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, прокуратурою на адресу Східного офісу Державної аудиторської служби України та Міської ради міста Кропивницького  направлено повідомлення про намір вжиття заходів представницького характеру в межах повноважень, наданих ст.ст. 23 - 24 Закону України "Про прокуратуру". Східним офісом Державної аудиторської служби України листом №04-11-03-17/4336 від 02.11.2018 повідомлено про проведення останньої ревізії у Комунальному закладі "Навчально-виховне об`єднання ліцей - школа - дошкільний навчальний заклад "Вікторія-П" у грудні 2011 року та про відсутність у планах заходів державного фінансового контролю на поточний рік.

Суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, вказав на відсутність законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, оскільки судом не встановлено обставин невиконання чи неналежного виконання позивачами своїх функцій, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Статтею 226 Господарського процесуального кодексу України регламентовано підстави залишення позову без розгляду. 

Верховний Суд зазначає, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі  компетентного органу, без розгляду відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання ч.ч. 3 - 5 ст.  53 Господарського процесуального кодексу України і ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне здійснення захисту інтересів держави Міською радою міста Кропивницького та Східним офісом Держаудитслужби, які не вжили заходів до оспорювання додаткових угод у судовому порядку (навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів, чим обґрунтував  порушення інтересів держави (навів підстави для звернення з позовом).

Устинівська районна державна адміністрація та Східний офіс Держаудитслужби, надаючи відповіді прокурору на його звернення, свою позицію щодо порушення інтересів держави не висловили, про наміри самостійно звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів не заявили, водночас не спростували й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства. 

Таким чином, прокурор, звертаючись з позовом, зазначив підстави для представництва прокурором інтересів держави та підтвердив їх наявність.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про скасування ухвали господарського суду Кіровоградської області від 20.05.2019 про залишення позову без розгляду, як такої, що постановлена з порушенням норм чинного законодавства.

Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на позиції, викладені в постановах Верховного Суду № 806/100/17, № 924/1237/17, № 906/240/18, №910/18770/17, №910/4345/18, №923/129/17, №13/131/19, № 906/853/17, №927/246/18, №914/2230/17, де Суд дійшов тих чи інших висновків з огляду на конкретні обставини справи.

6. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги  

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.

Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 309 ГПК України).

Ураховуючи те, що доводи касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального та матеріального права при прийнятті постанови не знайшли свого підтвердження, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

7. Судові витрати

Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку ст. 129 ГПК України покладається на скаржника.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 309, 314, 315, 317  ГПК України, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Газ-Оіл Гарант» залишити без задоволення.

Постанову  Центрального апеляційного господарського суду від 12.08.2020 у справі №912/421/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                      О. О. Мамалуй

Суддя                                                                                          О. М. Баранець

Суддя                                                                                                 В. І. Студенець