ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 року 
м. Київ
cправа №  920/858/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В. 
за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І.
та представників
позивачів: не з`явились,
відповідачів: не з`явились,
ОГП: Баклан Н.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Усманова М.В.
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 16.04.2019
у справі № 920/858/18
за позовом Заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі:
1) Міністерства освіти і науки України;
2) Глухівського національного педагогічного університету імені Олександра Довженка,
до: 
1) Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавський та Сумській областях;
2) Фізичної особи-підприємця Усманова Миколи Вікторовича,
про визнання недійсним договору від 01.06.2017 про внесення змін до договору оренди державного майна № 2289 від 26.08.2016,

В С Т А Н О В И В:
Заступник керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України та Глухівського національного педагогічного університету імені Олександра Довженка звернуся до Господарського суду Сумської області з позовом до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Сумській області та Фізичної особи-підприємця Усманова Миколи Вікторовича про визнання недійсним договору від 01.06.2017 про внесення змін до договору оренди державного майна від 26.08.2016 № 2289, укладеного між Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Сумській області та фізичною особою-підприємцем Усмановим Миколою Вікторовичем.
Ухвалою Господарського суду Сумської області від 01.11.2018 відкрито провадження у справі.
Ухвалою Господарського суду Сумської області від 24.01.2019 (суддя Спиридонова Н.О.) позов заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області про визнання недійсним договору від 01.06.2017 про внесення змін до договору оренди державного майна № 2289 від 26.08.2016 залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України. 
Ухвала мотивована тим, що прокурором не надано доказів наявності підстав для здійснення представництва у передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в інтересах держави в особі позивачів та не надано доказів звернення позивачів до прокурора щодо захисту їх прав у суді. Крім того, обґрунтовуючи своє звернення до суду з даним позовом прокурор повинен був розкрити поняття "контролюючого органу у сфері публічних закупівель" саме по відношенню до тих позивачів, інтереси яких він мав намір захищати в суді, що узгоджувалось би з положенням ст.19 Конституції України та ст. 25 Закону України "Про освіту", відповідно до якої організація та відповідальність за харчування у навчальному закладі покладається на центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, керівників навчальних закладів.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 16.04.2019 (колегія суддів у складі: Власов Ю.Л. - головуючий, Мартюк А.І., Буравльов С.І.) ухвалу місцевого господарського суду скасовано, а справу №920/858/18 направлено до місцевого суду для розгляду.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що підставою для звернення прокурором до суду з даним позовом стало те, що позивачі, як органи уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не здійснюють захист інтересів держави. При цьому суд апеляційної інстанції не погодився з висновком місцевого господарського суду про те, що прокурором не надано доказів наявності підстав для здійснення представництва у передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в інтересах держави в особі позивача, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Крім цього суд апеляційної інстанції вказав на доведеність виключності підстав для представництва прокурором інтересів держави у даному спорі, оскільки прокурор з метою захисту державних інтересів (недопущення використання майна державного закладу освіту не за призначенням) та з урахуванням суспільного інтересу (забезпечення належної реалізації державної політики в галузі вищої освіти в регіоні та належної реалізації конституційного права громадян на здобуття вищої освіти) звертається до суду, оскільки органи, уповноважені державою на здійсненні відповідних функцій у спірних правовідносинах - позивачі - не вжили заходів для визнання спірного договору недійсним та повернення майна.
Не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду, Фізична особа-підприємець Усманов М.В. звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, а ухвалу місцевого господарського суду залишити без змін, посилаючись на помилковість висновків суду апеляційної інстанції стосовно наявності підстав для представництва інтересів держави в особі позивачів прокурором за даним позовом в контексті застосування   ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.06.2019 відкрито провадження за касаційною скаргою, зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц та надано строк на подання відзиву на касаційну скаргу до 02.07.2019.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.02.2020 поновлено провадження у справі та знову зупинено до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 поновлено провадження у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду на 06.10.2020.
До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду 02.07.2019 від Генеральної прокуратури України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому прокурор вказує не необґрунтованість касаційної скарги та зазначає, що судом апеляційної інстанції правильно застосовано норми матеріального і процесуального права, а також прийнято законне і обґрунтоване рішення.
Також до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду 20.08.2019 від Шосткінської місцевої прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, поданий у встановлений в ухвалі від 12.06.2019 строк, у якому прокурор просить оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, посилаючись на правильність висновків суду.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06.10.2020 задоволено заяву Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавський та Сумській областях та здійснено заміну відповідача у справі з Регіонального відділення Фонду державного майна України по Сумській області на Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавський та Сумській областях /відмовлено у задоволенні заяви Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавський та Сумській областях про здійснення процесуального правонаступництва.
Заслухавши доповідь головуючого судді та пояснення прокурора, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного, а також ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. 
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. 
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. 
Аналогічна правова позиція викладена у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. 
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. 
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень статей 73, 76, 77 ГПК України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини здійснення ним повідомлення на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
Колегія суддів звертає увагу на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №   912/2385/18, у якій наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
Разом з тим, обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
Апеляційним судом встановлено, що 19.10.2018 прокуратура звернулася до позивача-2 з листом №104-6436вих18, у якому прокурор зазначав, що з моменту внесення змін до спірного договору оренди пройшло майже півтора роки і позивач-2 не вжив жодних заходів щодо усунення порушень закону, а тому повідомив про звернення до суду з позовом про визнання недійним спірного договору. 
19.10.2018 прокуратура звернулася до позивача-1 з листом №104-6432вих18, у якому прокурор зазначав, що з моменту внесення змін до спірного договору оренди пройшло майже півтора роки і позивач-1 не вжив жодних заходів щодо усунення порушень закону, а тому повідомив про звернення до суду з позовом про визнання недійним спірного договору. 
Також прокурором зазначено, що позивачі як органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не здійснюють захист інтересів держави, що підтверджується, зокрема, наявними у справі документами - позивач-1, як орган управління держаним майном, погоджував укладання як основного договору, так і змін до нього щодо зміни цільового призначення орендованого майна, та з червня 2017 року не вжив заходів до визнання вказаного договору недійсним в судовому порядку чи його розірвання. Водночас саме позивач-2, як вбачається з акта приймання-передавання майна від 26.08.2016, передав спірне майно у користування відповідача-2.
При цьому колегія суддів враховує, що обставини бездіяльності компетентного органу є предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин, про що також зазначено у п. 67 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Враховуючи імперативні приписи ст. 300 ГПК України, Верховний Суд обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, а його повноваження обмежуються виключно перевіркою правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
З огляду на викладене та беручи до уваги межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про наявність виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави у даному спорі.
Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржуване судове рішення, судові витрати, відповідно до ст. 129 ГПК України, покладаються на заявника касаційної скарги.
Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 309, 314, 315-317 ГПК України, Суд, - 
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Усманова М.В. залишити без задоволення.
Постанову Північного апеляційного господарського суду від 16.04.2019 у справі                   № 920/858/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий  суддя                                                                             Могил С.К.   
Судді:                                                                                                     Волковицька Н.О.
                                                                                                               Случ О.В.