Постанова
Іменем України
 
02 листопада 2020 року
місто Київ
 
справа № 727/65/20 
провадження № 61-8406св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Усика Г. І., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Головне управління Державної податкової служби у Чернівецькій області,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівців від 06 лютого 2020 року у складі судді Смотрицького В. Г. та постанову Чернівецького апеляційного суду від 14 квітня 2020 року у складі колегії суддів: Владичан А. І., Височанської Н. К., Литвинюк І. М.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання дій Головного управління Державної податкової служби у Чернівецькій області (далі - ГУДПС) протиправними, зобов`язання вчинити дії.
У позовній заяві посилався на те, що 25 листопада 2019 року адвокатом ОСОБА_1, який виступав в інтересах Фермерського господарства «СГТ Полонина-Агро» (далі - ФГ «СГТ Полонина-Агро») на підставі договору про надання правової допомоги від 19 вересня 2019 року направлено адвокатський запит до ГУДПС. У зазначеному адвокатському запиті позивач просив відповідача надати таку інформацію: копії матеріалів, які були зібрані під час проведення працівниками ГУДПС фактичної перевірки ФГ «СГТ Полонина-Агро» з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами) відповідно до акта (довідки) від 05 вересня 2019 року. 
ГУДПС надало копії документів, а саме: акт про проведення фактичної перевірки з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення договору, оформлення трудових відносин з працівниками; наказ «Про проведення фактичної перевірки»; направлення на перевірку від 05 вересня 2019 року відповідно №№ 84, 85, 86. Зазначав, що на його адвокатський запит не надано усі наявні копії матеріалів, що стосувалися проведеної фактичної перевірки, а саме копії усіх пояснень, що були відібрані працівниками ГУДПС. Це свідчить про надання неповної відповіді на адвокатський запит від 25 листопада 2019 року, що є протиправним.
Стислий виклад заперечень відповідача
Відзив на позов не надходив.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Шевченківського районного суду м. Чернівців від 06 лютого 2020 року провадження у справі закрито, позивачу роз`яснено, що такий позов підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, відноситься до компетенції Чернівецького окружного адміністративного суду.
У таких висновках суд першої інстанції керувався тим, що запитувана позивачем у суб`єкта владних повноважень інформація є публічною, а тому позовні вимоги про зобов`язання надати відповідь на адвокатський запит підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства. 
Постановою Чернівецького апеляційного суду від 14 квітня 2020 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18 (провадження № 11-791апп19), погодився із висновками суду першої інстанції, що заявлені вимоги підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
ОСОБА_1 25 травня 2020 року із застосуванням засобів поштового зв`язку звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій як такі, що постановлені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
На обґрунтування касаційної скарги посилався на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права щодо визначення юрисдикції зазначеного спору. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають правовим висновкам, викладеним, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а (провадження 
№ 11-1193апп18). Суд безпідставно застосував правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18 (провадження № 11-791апп19).
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи 
У наданому відзиві відповідач просив касаційну скаргу залишити без задоволення з огляду на її необґрунтованість.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою.
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваної постанови апеляційного суду визначені у статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та матеріали цивільної справи в межах доводів касаційної скарги, за результатами чого зробив такі висновки. 
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 25 листопада 2019 року адвокатом ОСОБА_1, який виступав в інтересах 
ФГ «СГТ Полонина-Агро» на підставі договору про надання правової допомоги від 19 вересня 2019 року, направлено адвокатський запит до ГУ ДПС.
У зазначеному адвокатському запиті позивач просив відповідача надати таку інформацію: копії матеріалів, які були зібрані під час проведення працівниками ГУДПС фактичної перевірки ФГ «СГТ Полонина-Агро» з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами) відповідно до акта (довідки) від 05 вересня 2019 року.
ГУДПС надані копії документів, а саме: акт про проведення фактичної перевірки з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення договору, оформлення трудових відносин з працівниками; наказ «Про проведення фактичної перевірки»; направлення на перевірку від 05 вересня 2019 року за №№ 84, 85, 86.
Судами встановлено, що на адвокатський запит не надано усі наявні копії матеріалів, що стосувалися проведеної фактичної перевірки, а саме копії усіх пояснень, що були відібрані працівниками ГУДПС. Це свідчить про надання неповної відповіді на адвокатський запит від 25 листопада 2019 року.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі 
Під час оцінки застосування судами норм матеріального права до спірних правовідносин Верховний Суд застосовує їх системний аналіз.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначаються Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ).
Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VІ).
Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 2939-VІ публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2 Закону № 2939-VІ).
Статтею 4 Закону № 2939-VІ передбачено, що доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується, зокрема, систематичним та оперативним оприлюдненням інформації: в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; а також шляхом надання інформації на запити.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
За частинами першою - третьою статті 23 Закону № 2939-VІ рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
На підставі аналізу наведених норм Закону Верховний Суд зробив висновок, що доступ до публічної інформації може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до числа яких належать й суб`єкти владних повноважень, у встановлені законом строки певних відомостей за відповідними запитами, зокрема фізичних осіб.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС України).
За частинами першою, другою, п`ятою, шостою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку. Відмова від права на звернення до суду є недійсною.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні врегульовані Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 20 Закону України 
«Про адвокатуру та адвокатську діяльність» під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).
Відповідно до абзаців першого та другого частини першої статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатський запит - це письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.
Згідно із частиною другою статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.
За правилом частини третьої статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.
Отже, адвокатський запит може бути адресований як суб`єктам владних повноважень, так і приватним особам. Такі запити можуть стосуватися як надання публічної, так і будь-якої іншої інформації, необхідної адвокатові для надання правової допомоги клієнтові.
Взявши до уваги наведене, залежно від виду запитаної адвокатом інформації (публічна чи непублічна) спір із розпорядником такої інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до неї підлягає розгляду за правилами адміністративного чи цивільного судочинства відповідно.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 вимагав від суб`єкта владних повноважень надати йому публічну інформацію у вигляді належним чином завірених копій документів. З цим запитом до ГУ ДПС позивач звернувся в межах здійснення представництва інтересів ФГ «СГТ Полонина-Агро» в органах відповідача.
З урахуванням наведеного Верховний Суд погоджується з висновками судів щодо того, що вимоги ОСОБА_1 про визнання дій протиправними, зобов`язання надати відповідь на його адвокатський запит підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічний правовий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18 (провадження № 11-791апп19), підстави відступити від зазначеного висновку судом не встановлено.
Посилання у касаційній скарзі на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а, Верховний Суд визнає безпідставними, оскільки правовідносини у справі, що переглядається, не є подібними до правовідносин у згаданій справі, у якій адвокатський запит був спрямований на реалізацію контролю за виконанням судового рішення у цивільній справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд встановив, що оскаржувані судові рішення ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, на законність ухвалених судових рішень не впливають. Інші доводи касаційної скарги спрямовані на зміну оцінки доказів, здійсненої судами, що перебуває поза межами повноважень суду касаційної інстанції та не може бути здійснене цим судом під час перегляду оскаржуваних судових рішень.
Враховуючи наведене, Верховний Суд зробив висновок, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівців від 06 лютого 2020 року та постанову Чернівецького апеляційного суду від 14 квітня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                              С. О. Погрібний

                                                                                                                        Г. І. Усик

В. В. Яремко