ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року	Львів	Справа № 140/10648/20 пров. № А/857/10047/20	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді                                        Шавеля Р.М.,
суддів                                                            Довгої О.І. та Глушка І.В.,
з участю секретаря судового засідання -           Омеляновської Л.В.,

а також сторін (їх представників):
від позивача –                                         не з`явився;
від відповідача -                                         не з`явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2020р. про повернення позовної заяви ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції у Волинській обл. Департаменту патрульної поліції, Інспектора Управління патрульної поліції у Волинській обл. Департаменту патрульної поліції лейтенанта Костюкевича Вадима Олександровича про визнання протиправною бездіяльності щодо припинення протиправних дій та неналежного розгляду скарги, відшкодування моральної (немайнової) шкоди (суддя суду І інстанції: Смокович В.І., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 23.07.2020р., м.Луцьк),-

В С Т А Н О В И В:
Оскаржуваною ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2020р. позовну заяву ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції /ПП/ у Волинській обл. Департаменту патрульної поліції /ДПП/, Інспектора Управління ПП у Волинській обл. ДПП лейтенанта Костюкевича В.О. про визнання протиправною бездіяльності щодо припинення протиправних дій та неналежного розгляду скарги, відшкодування моральної (немайнової) шкоди, повернуто в порядку п.6 ч.4 ст.169 КАС України позивачу (а.с.5-6).

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржив позивач ОСОБА_1 , який в апеляційній скарзі просить судову ухвалу скасувати і направити справу до суду першої інстанції для розгляду по суті, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до невірного повернення позовної заяви (а.с.10-13).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що його заява від 02.05.2020р. про наявність у діях інспектора УПП у Волинській обл. ДПП лейтенанта ОСОБА_2 ознак злочину у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом /КПК/ України, не розглядалась і до Єдиного реєстру досудових розслідувань не вносилась. Як слідує із листів Луцької місцевої прокуратури від 07.05.2020р., Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 12.05.2020р., ДПП від 20.05.2020р. зазначена заява від 02.05.2020р. розглядалась в порядку Закону України «Про звернення громадян».
Зазначає, що предметом позову до інспектора не є оскарження бездіяльності осіб, уповноважених розглядати заяву про наявність у діях інспектора ознак злочину. Лише скарга на бездіяльність таких осіб повинна розглядатись у порядку, встановленому КПК України.
В дійсності є відсутніми підстави вважати, що правовідносини, які виникли між ним та інспектором, регулюються КПК України, та спір повинен вирішуватись у порядку, встановленому КПК України.
За таких умов розглядуваний спір повинен вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Інший учасник справи не подав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

У зв`язку з неявкою в судове засідання учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог ч.4 ст.229 КАС України не здійснювалося. Також в порядку ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення, з наступних підстав.

Як слідує із змісту оскаржуваної ухвали, свої висновки суд першої інстанції обґрунтовував тим, що спірні правовідносини виникли між сторонами, як між учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Враховуючи наведене, вимоги позивача мають розглядатися виключно за правилами кримінального судочинства.
Вимоги позивача не належать до юрисдикції адміністративного суду, оскільки не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а пов`язані із оскарженням дій відповідача, вчинених в межах розгляду його заяви про вчинення кримінального правопорушення та здійснення кримінального провадження. Їх розгляд можливий лише у порядку, встановленому КПК України, адже процесуальна діяльність посадових осіб правоохоронних органів має свої особливості та не віднесена до сфери управлінської діяльності.
Окрім цього, звертаючись із позовом до суду, позивач ОСОБА_1 об`єднав позовні вимоги: перша позовна вимога підлягає розгляду виключно за правилами кримінального судочинства, друга позовна вимога підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно вимог п.6 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції помилковими та передчасними, виходячи з наступного.

Як слідує із змісту позовної заяви, предметом судового розгляду є визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо невчинення належних дій для припинення правопорушення та притягнення до відповідальності винних осіб; визнання протиправною бездіяльності УПП у Волинській обл. ДПП щодо неналежного розгляду скарги, стягнення із відповідачів солідарно моральної шкоди у сумі 155645 грн.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що у зв`язку із незаконним встановленням огорожі сусідкою ОСОБА_3 він повідомив інспектора поліції ОСОБА_2 про факт самовільного захоплення зазначеною громадянкою частини земельної ділянки загального користування, яка перебуває у комунальній власності.
Окрім цього, позивачем 02.05.2020р. була скерована поштою письмова заява до Луцької місцевої прокуратури, яка у подальшому була направлена до Волинського управління ДВБ Національної поліції України, звідки така скерована до Управління ПП у Волинській обл. ДПП.
На зазначену заяву до 17.07.2020р. жодної відповіді по суті заявлених вимог ОСОБА_1 не отримав.
Після звернення позивача із заявою до Луцької місцевої прокуратури проведено перевірку дій інспектора.
Позивач вказує, що всупереч вимогам ст.19 Закону України «Про звернення громадян» відповідач Управління ПП у Волинській обл. ДПП не перевірив об`єктивно та всебічно заяву, не забезпечив поновлення його порушених прав та не вирішив питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення.
При цьому зазначає, що такою протиправною бездіяльністю відповідачами завдано йому моральної шкоди, на відшкодування якої просить стягнути 155645 грн.

Згідно приписів ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України їхнього конституційного права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян».
Відповідно до ч.1 ст.1 цього Закону громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Частинами 1-7 ст.5 вказаного Закону визначено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне). Звернення може бути усним чи письмовим. Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні «гарячі лінії» та записується (реєструється) посадовою особою. Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення). У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Відповідно до ч.ч.1-3 ст.7 наведеного Закону звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
Як вбачається із приписів ст.19 наведеного Закону, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи. У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не відміняє вимоги частини дев`ятої цієї статті.

          Із змісту заявленого позову слідує, що заява позивача від 02.05.2020р. була розглянута відповідачами в порядку Закону України «Про звернення громадян»; також доказів розгляду такої заяви відповідним органом в порядку КПК України або/та наявності відкритого за вказаною заявою кримінального провадження матеріали справи не містять.
          Звертаючись до суду із розглядуваним позовом, ОСОБА_1 покликався саме на норми вказаного Закону (а не приписи КПК України); свої позовні вимоги ОСОБА_1 формував не у відповідності до норм кримінально-процесуального законодавства.

Аналіз заявлених позовних вимог дає підстави для висновку, що в розглядуваному випадку предметом спірних правовідносин є недотримання відповідачами вимог Закону України «Про звернення громадян» при розгляді заяви позивача.

Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з п.1 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За змістом п.2 ч.1 ст.4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 КАС України).

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до ч.1 ст.1, ч.1 ст.4 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України. Кримінальне провадження на території України здійснюється з підстав та в порядку, передбачених цим Кодексом, незалежно від місця вчинення кримінального правопорушення.
Згідно з п.10 ч.1 ст.3 КПК України кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.
Параграфом 1 глави 26 КПК України визначено порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.303 КПК України на досудовому провадженні можуть бути оскаржені бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
Порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора під час досудового розслідування встановлений ст.306 КПК України, згідно якої скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду, а в кримінальних провадженнях щодо злочинів, віднесених до підсудності Вищого антикорупційного суду, - слідчим суддею Вищого антикорупційного суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими ст.ст.318-380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом (Рішення Конституційного Суду від 14.12.2011р. № 19-рп/2011).

Системний аналіз зазначених норм та фактичних обставин справи, дає підстави для висновку про те, що спір в зазначеній справі повинен розглядатися в порядку, передбаченому КАС України, оскільки позивачем оскаржується бездіяльність відповідачів, яка проявилася у невчиненні ними дій щодо належного розгляду його заяви від 02.05.2020р. про припинення правопорушень та притягнення винних осіб до відповідальності.
Окрім цього, відповідачі по справі не віднесені згідно вимог ст.ст.303, 306 КПК України до кола осіб (слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення), які приймають рішення щодо внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення.
Звідси, висновок суду першої інстанції про виникнення спірних правовідносин між сторонами як між учасниками кримінального провадження, є помилковими, оскільки доказів розгляду заяви позивача в порядку КПК України, прийняття по такій відповідного процесуального рішення, а також наявності кримінального провадження, в матеріалах справи не має.

Окрім цього, у пунктах 31-34 рішення Європейського суду з прав людини від 09.03.2017р. у справі «Кузьменко проти України» цей Суд виходив, зокрема, з того, що Уряд не представив жодних доказів того, що заявник, який не був учасником кримінальної справи, в межах якої було здійснено обшук його квартири, мав право порушити судове провадження за статтею 234 КПК або що його скарга, подана відповідно до цієї процедури, може бути негайно розглянута судом незалежно від того, чи встановить слідчий орган злочинця та передасть його до суду і коли. Також не було доведено, що кримінальний суд мав відповідну компетенцію для відшкодування шкоди за скаргою заявника, у тому числі за необхідності шляхом відшкодування збитків або застосування іншого відповідного цивільного засобу правового захисту. Таким чином, Суд визнав, що заявник не був зобов`язаний вичерпати засоби правового захисту, передбачені статтею 234 КПК, перед поданням цієї скарги, та відхилив заперечення Уряду з цього приводу. Беручи до уваги той факт, що національні суди відмовилися розглядати скаргу заявника, подану відповідно до статей 2 і 4 КАС, посилаючи його до процедури, яка не була ні доступною, ні здатною привести до безпосереднього та оперативного вирішення цивільного позову заявника, Суд зазначив, що заявникові було відмовлено в самій суті права на доступ до суду. Відповідно було порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Звідси, поспішне неприйняття до розгляду та повернення позовної заяви ОСОБА_1 може бути розцінено як надмірний формалізм зі сторони суду, а також оцінено як непропорційний захід між застосованими засобами та поставленою метою.

Оцінюючи в сукупності вищезазначене, в суду першої інстанції були відсутніми достатні і належні підстави для повернення позовної заяви ОСОБА_1 на підставі п.6 ч.4 ст.169 КАС України, а тому оскаржувана ухвала суду не відповідає вимогам закону.

Згідно ч.3 ст.312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

          За правилами ст.139 КАС України підстав для розподілу судових витрат у цій справі немає.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що оскаржувана ухвала суду підлягає скасуванню, як винесена із порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного повернення позовної заяви, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Оскільки вимоги апелянта сформульовані в інший спосіб, ніж передбачені нормами ст.ст.312, 320 КАС України повноваження апеляційного суду за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції, тому апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення.

Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ч.3 ст.243, ст.310, ст.312, ч.2 ст.313, п.4 ч.1 ст.320, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

          Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2020р. про повернення позовної заяви в адміністративній справі № 140/10648/20 - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. М. Шавель 	
судді	 	О. І. Довга 	
 	 	І. В. Глушко 	
Дата складення повного тексту судового рішення: 15.10.2020р.