ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року 
м. Київ
справа №826/11282/17
адміністративне провадження №К/9901/14621/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., 
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Ремінської Світлани Петрівни,
представника публічного акціонерного товариства «АТП 13058» Бурдакової Ольги Анатоліївни,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/11282/17
за позовом Державної авіаційної служби України
до товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестиційна компанія «Укрбуд Інвест», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Київської міської державної адміністрації,
треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство з обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ з обслуговування повітряного руху України «Київцентраеро», КП Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), Державне підприємство «Антонов», Державне підприємство Міжнародний аеропорт «Бориспіль», товариство з обмеженою відповідальністю «Спецбуд-Плюс», публічне акціонерне товариство «АТП 13058», товариство з обмеженою відповідальністю «Затишні озера»,
про зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І. від 17 квітня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року Державна авіаційна служба України (далі - Державіаслужба, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Інвест» (далі - ТОВ «Укрбуд Інвест», відповідач 1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач 2), Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА, відповідач 3), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Служба безпеки України (далі - СБУ, третя особа 1), Державне підприємство з обслуговування повітряного руху України (далі - третя особа 2), Міністерство оборони України (далі - третя особа 3), Регіональний структурний підрозділ з обслуговування повітряного руху України «Київцентраеро» (далі - третя особа 4), Комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни) (далі - КП «МА «Київ», третя особа 5), Державне підприємство «Антонов» (далі - ДП «Антонов», третя особа 6), Державне підприємство Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі - ДП МА «Бориспіль», третя особа 7), товариство з обмеженою відповідальністю «Спецбуд-Плюс» (далі - ТОВ «Спецбуд-Плюс», третя особа 8), публічне акціонерне товариство «АТП 13058» (далі - ПАТ «АТП 13058», третя особа 9), товариство з обмеженою відповідальністю «Затишні озера» (далі - ТОВ «Затишні озера», третя особа 10), в якому просить:
- зобов`язати ТОВ «Укрбуд Інвест» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року №№ 15, 16; 
- визнати незаконними та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єктам будівництва за адресами: м. Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на виконання вимог Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), на підставі акта позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому «Київ» (Жуляни) від 14 лютого 2017 року, затвердженого в.о. першого вступника Голови Державіаслужби 10 березня 2017 року, т.в.о. Голови Державіаслужби 18 липня 2017 року винесені рішення №№ 15, 16 про припинення будівництва з моменту винесення таких рішень за адресами: Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9, що здійснюється ТОВ «Укрбуд Інвест» (юридична адреса: 01014, Київ, вул. Бастіонна, 14-А, оф. 42, код ЄДРПОУ 39534785), проте відповідачем 1 неправомірно не виконано вимоги позивача.
Крім того, позивач зазначає, що містобудівна документація, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, дозволи на будівельні роботи, видані відповідачу 1 з порушенням норм Повітряного кодексу України (ПК України), Земельного кодексу України (ЗК України), Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 (далі - Порядок № 721), Положення № 520 та інших нормативно-правових актів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що наявні у матеріалах справи докази підтверджують факт того, що будівництво об`єктів по бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі міста Києва та вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва здійснюється виключно на законних підставах та за наявності необхідних дозвільних документів та погоджень, а дозвіл на будівництво та містобудівні умови та обмеження видані з дотриманням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року апеляційну скаргу Державіаслужби задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Державної авіаційної служби України задоволено частково: зобов`язано ТОВ «Укрбуд Інвест» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року №  15, №  16. В решті позовних вимог відмовити.
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції ТОВ «Укрбуд Інвест» не надано до суду належних доказів погодження з Державною авіаційною службою України будівництва за адресами бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі міста Києва та вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва. Вказані обставини підтверджуються також наявною у матеріалах справи копією листа Державіаслужби від 11 вересня 2017 року № 0202/1, адресованого ТОВ «Укрбуд Інвест», яким було відмовлено у наданні узгодження будівництва житлового будинку по бульвару Кольцова, 7А у Святошинському районі м. Києва, у зв`язку з тим, що запропонована висота об`єкта буде перетинати зовнішню горизонтальну поверхню відносно аеродрому «Київ» (Жуляни) на 16.4 м, що суперечить Сертифікаційним вимогам до цивільних аеродромів України, затвердженим наказом Державіаслужби від 17 березня 2006 року № 201.
У частині відмови у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що у ДАБІ України відсутні визначені статтями 29 та 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підстави для анулювання дозволів на будівництво за вказаними адресами, а позовна вимога щодо скасування містобудівних умов та обмежень пред`явлена до неналежного відповідача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року у частині відмови у задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції у цій частині норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державіаслужба звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції у частині відмови у задоволенні позову та прийняти у цій частині нову постанову про задоволення адміністративного позову повністю.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Державіаслужба з посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, відповідно до якої визнано право Державіаслужби звертатися до суду з позовом з метою захисту публічного інтересу у справах, в яких спірні правовідносини виникли стосовно правомірності здійснення будівництва на приадромних територіях, зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно вказав на відсутність у даній справі у частині позовних вимог щодо анулювання дозволу на будівництво та скасування містобудівних умов та обмежень порушення інтересів позивача.
Також скаржник посилається на Конвенцію про міжнародну цивільну авіацію 1944 року, до якої приєдналась Україна у 1992 році, та зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що відповідно до додатку 14 до цієї Конвенції не слід допускати щоб нові або існуючі об`єкти виступали за конічну поверховість або внутрішню горизонтальну поверховість за виключенням випадків, коли за висновком уповноваженого органу такий об`єкт не буде справляти негативного впливу на безпеку або регулярність полетів. 
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що дозвіл на будівництво виданий всупереч відсутності погодженої з Державіаслужбою проектної документації, що, на думку скаржника, суперечить вимогам статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Від ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу Державіаслужби, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанцій, який дійшов до правильного висновку про відсутність правових підстав, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», для анулювання дозволу на будівництво та скасування містобудівних умов та обмежень; просить залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції, а касаційну скаргу - без задоволення. 
Від ДП МА «Бориспіль» надійшов відзив на касаційну скаргу Державіаслужби, в якому зазначається, що будівництво на об`єктах за адресами: м. Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9 не впливає на роботу аеропорту «Бориспіль», тому просить вирішити спір відповідно до норм законодавства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 20 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11282/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Державіаслужби.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 8 грудня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 18 січня 2017 року Головним управлінням контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України на адресу Державної авіаційної служби України було направлено лист № 8/3/2-267 про можливе порушення процедури погодження забудови приаеродромної території з боку наступних експлуатантів: КП МА «Київ» (Жуляни), ДП МА «Бориспіль», аеродромів Київ/«Антонов»-1 (Святошин) та Київ/«Антонов»-2 (Гостомель), що може призвести до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті. У вказаному листі зазначено, що в порушення вимог Порядку № 721 здійснюється неконтрольована забудова приаеродромних територій.
27 січня 2017 року Державіаслужбою видано наказ № 48 про призначення та проведення позапланових інспекційних перевірок приаеродромної території КП МА «Київ» (Жуляни), ДП МА «Бориспіль», ДП «Антонов» з метою виявлення порушень умов будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням відповідальних представників вказаних підприємств у період з січня по лютий 2017 року.
14 лютого 2017 року співробітниками Державіаслужби проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеропорту «Київ» (Жуляни).
Результати вказаної перевірки оформлені актом позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеропорту «Київ» (Жуляни) від 14 лютого 2017 року.
Згідно висновків акта КП МА «Київ» (Жуляни) запропоновано:
- посилити контроль за станом приаеродромних територій, провести їх обстеження та виявити непогоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою об`єкти;
- за результатами скласти відповідні акти обстеження приаеродромних територій;
- розробити Положення про комісію з погодження будівництва об`єктів на прилеглих до аеродрому територіях;
- розробити процедуру надання висновку щодо місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях;
- про виконання повідомити Державіаслужбу у місячний термін.
18 липня 2017 року Державіаслужбою було прийнято рішення №№ 15, 16, якими зобов`язано ТОВ «Укрбуд Інвест» (юридична адреса: 01014, Київ, вул. Бастіонна, 14-А, оф. 42, код ЄДРПОУ 39534785) припинити будівництво з моменту винесення таких рішень за адресами: Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9, та звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва за вказаними адресами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оскільки постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року не оскаржується у частині задоволення адміністративного позову, то, виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанції у частині відмови у задоволення позову. 
Перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час винесення рішення у частині відмову у задоволенні позовної вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Частинами третьою-шостою цієї ж статті визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року № 912/19650 (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень).
Пунктом 2.1 Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Згідно підпункту 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
Відповідно до підпункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Судом апеляційної інстанції зазначено, що спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, який видав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14 є Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), а тому саме цей орган, на думку суду апеляційної інстанції, мав бути залучений як відповідач у справі. 
З посиланням на частини третю, четверту та сьому статті 48 КАС України суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що допустити заміну належної сторони або залучити до участі співвідповідача у справі може виключно суд першої інстанції за умови згоди позивача та незмінності підсудності адміністративної справи, а можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції КАС України не передбачено.
Враховуючи, що в ході апеляційного розгляду справи встановлено, що позовні вимоги пред`явлено до неналежного відповідача і суд апеляційної інстанції позбавлений можливості залучити до участі у справі належного відповідача, суд апеляційної інстанції відмовив у задоволені позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14. 
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи.
Статтею 10 цього ж Закону встановлено, що Київська міська та районні в місті ради (у разі їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами (у разі їх утворення), підзвітні та підконтрольні відповідним радам.
Згідно статті 10-1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.
Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 № 90 (у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 29 грудня 2014 року № 1550; далі Положення № 90) Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Згідно пункту 5 Положення № 90 основним завданням Департаменту є:
- забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва.
- аналіз стану містобудування на території міста, організація розроблення, експертизи і забезпечення затвердження в установленому порядку містобудівних програм, генерального плану міста Києва, іншої містобудівної документації;
- координація в межах своїх повноважень діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста Києва, поліпшення його архітектурного вигляду;
- забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації.
Пунктом 18 Положення № 90 передбачено, що Департамент є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, рахунки в органах Державної казначейської служби, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки.
Отже, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є окремою юридичною особою публічного права, що реалізує повноваження у сфері розроблення та затвердження містобудівної документації у м. Києві, забезпечення дотримання суб`єктами містобудівної діяльності законодавства у сфері містобудування.
Правова позиція стосовно необхідності відмови у задоволенні позовної вимоги, пред`явленої до неналежного відповідача, у зв`язку з тим, що можливість заміни неналежного відповідача може здійснюватися виключно під час розгляду справи в суді першої інстанції, висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 16 червня 2020 року у справі № 820/2707/17.
Крім того, відмовляючи у задоволенні позову про анулювання дозволів на виконання будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатофункціонального комплексу в складі приміщень житлового призначення, торгівельно-розважальних та офісних приміщень на бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі м. Києва» від 18 лютого 2016 року № ІV 115160490866 та «Будівництво житлового комплексу на. вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі м. Києва» від 3 листопада 2016 року № ІV 115163081602, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що вказані дозволи видані правомірно, а підстав, визначених статтею 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для анулювання дозволів немає. 
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент видачі дозволів) право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Згідно пункту 3 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема: видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Частиною першою статті 37 цього ж Закону передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до частини другої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);
3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;
5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;
6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати.
Відповідно до частини четвертої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.
Відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу. 
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що замовниками ТОВ «Затишні озера» та ПАТ «АТП 13058» до заяви про надання дозволів на виконання будівельних робіт долучено копії: титульних аркушів проекту бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі м Києва; експертного звіту щодо розгляду проектної документації від 4 лютого 2016 року № 0031-2548-16/УЕБ з додатком; наказу від 10 лютого 2016 року № 01/02; наказу про призначення відповідального на здійснення авторського нагляду від 29 січня 2016 року № 01/16; кваліфікаційного сертифіката інженера технічного нагляду; наказу про призначення відповідального за виконання будівельних робіт від 26 січня 2016 року № 92; диплому; паспорту; договору оренди земельної ділянки від 2 серпня 2007 року; угоди до договору оренди земельної ділянки від 8 серпня 2007 року № 75-6-00354; акта визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) від 21 липня 2010 року; акта приймання-передачі земельної ділянки від 24 червня 2011 року; рішення Господарського суду міста Києва від 1 червня 2010 року № 44/347; договору про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 30 жовтня 2015 року; витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрації іншого речового права; ліцензії від 27 грудня 2013 року № АЕ 289010; заяви про видачу дозволу на виконання будівельних робіт ПАТ «АТП 13058»; титульних аркушів проекту за адресою вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі м. Києва ; експертного звіту щодо розгляду проектної документації від 6 червня 2016 року № 0442-2548-16/УЕБ з додатком; експертного звіту щодо розгляду проектної документації 3 жовтня 2016 року № 1198-4299-16/УЕБ з додатком; наказу від 8 червня 2016 року № 18/2; витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно; наказу від 4 жовтня 2016 року № 04/10-16; наказу від 16 листопада 2015 року № 05/15; наказу від 15 серпня 2016 року № 15/08-16; кваліфікаційного сертифіката інженера технічного нагляду; наказу від 25 квітня 2016 року № 101; диплому спеціаліста; паспорту; ліцензії від 27 грудня 2013 року № АЕ 289010; реєстраційного посвідчення; свідоцтва про право власності з додатком; договору оренди земельної ділянки; витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі вищезазначених документів ДАБІ України замовнику будівництва - ПAT «АТП 13058» видано дозвіл на виконання будівельних робіт «Будівництва житлового комплексу на вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва (1 черга)» № ІV 115163081602.
Крім того, ДАБІ України на підставі поданих замовником будівництва - ТОВ «Затишні озера» документів видано дозвіл на виконанні будівельних робіт «Будівництво багатофункціонального комплексу у складі приміщень житлового призначення, торгівельно-розважальних та офісних приміщень на бульв. Кольцова, 7-А у Святошинському районі міста Києва» № ІV 115160490866.
Судами попередніх інстанцій також прийнято до уваги наявні у матеріалах справи докази: висновки/погодження абсолютної позначки об`єкта будівництва та баштового крана для об`єкта будівництва по бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі міста Києва: висновок експлуатанта аеродрому «Київ» (Жуляни) від 19 серпня 2015 року № 7.4-08/1-96, виданий попередньому інвестору об`єкта будівництва; висновок провайдера аеронавігаційного обслуговування ДП Обслуговування повітряного руху України від 23 лютого 2016 року № 5-19-172; погодження ДП МА «Бориспіль» від 4 лютого 2016 року № 01-22-430; погодження Міністерства оборони України від 18 лютого 2016 року № 350/3/378/ПО; висновок ТОВ «АМАДЕУС КО», що є власником та експлуатантом вертодрому «Дніпро-1» від 18 лютого 2016 року № 180216-1; висновок експлуатанта аеродромів Київ/Антонов-1 та Київ/Антонов-2 від 23 лютого 2016 року № 304/п; лист Державіаслужби щодо облаштування денного та нічного маркування від 30 травня 2018 року № 1.1.16-6406-18, а також наступні висновки/погодження абсолютної позначки об`єкта будівництва та баштового крана для об`єкта будівництва по вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва: погодження ДП МА «Бориспіль» від 8 грудня 2015 року № 01-22-4971; погодження Міністерства оборони України від 21 грудня 2015 року № 350/3/2816/ПС; висновок провайдера аеронавігаційного обслуговування ДП Обслуговування повітряного руху України від 6 січня 2016 року № 5-19-17; висновок ТОВ «АМАДЕУС КО», що є власником та експлуатантом вертодрому «Дніпро-1» від 15 січня 2016 року № 150116-1; висновок експлуатанта аеродрому «Київ» (Жуляни) від 30 березня 2016 року № 7.4-29-35, виданий одному з інвесторів об`єкту будівництва; висновок експлуатанта аеродромів Київ/Антонов-1 та Київ/Антонов-2 від 4 квітня 2016 року № 326/п.
З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що дозволи на будівництво об`єктів «Будівництво багатофункціонального комплексу в складі приміщень житлового призначення, торгівельно-розважальних та офісних приміщень на бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі м. Києва» від 18 лютого 2016 року № ІV 115160490866 та «Будівництво житлового комплексу на. вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі м. Києва» від 3 листопада 2016 року № ІV 115163081602 видані правомірно.
Відповідно до частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:
- подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;
- наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
-встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- скасування містобудівних умов та обмежень;
- систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
З аналізу наведених норм слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю має право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, скасування містобудівних умов та обмежень.
Судами попередніх інстанцій встановлено відсутність визначених законом підстав для анулювання дозволів на виконання будівельних робіт, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовної вимоги у частині анулювання дозволів від 18 лютого 2016 року № ІV 115160490866 від 3 листопада 2016 року № ІV 115163081602.
Верховний Суд неодноразово зазначав, що дозвіл на виконання будівельних робіт, є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17, від 22 серпня 2018 року у справі №815/1568/16).
В даному випадку видані відповідачем оскаржувані дозволи є правовими актами ненормативного характеру, тобто актами індивідуальної дії, які стосуються виключно визначених у них суб`єктів, а саме ТОВ «Затишні озера», ПАТ «АТП 13058», та Генерального підрядника ТОВ «Спецбуд-Плюс», а тому суд апеляційної інстанції правильно встановив, що такі дозволи не порушують прав позивача.
При цьому колегія суддів зазначає, що в даному випадку Державіаслужба не позбавлена можливості звернення до ДАБІ України з вимогою про проведення останньою додаткової перевірки порушень вимог містобудівної документації.
Стосовно посилання скаржника на Конвенцію про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, колегія суддів зазначає, що Державіаслужба реалізувала своє право на захист публічного інтересу, включаючи право на звернення до суду, шляхом винесення рішень від 18 липня 2017 року №№ 15, 16, якими зобов`язано ТОВ «Укрбуд Інвест» (юридична адреса: 01014, Київ, вул. Бастіонна, 14-А, оф. 42, код ЄДРПОУ 39534785) припинити будівництво з моменту винесення таких рішень за адресами: Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9, та звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва за вказаними адресами. Як вбачається зі змісту резолютивної частини постанови суду апеляційної інстанції у цій частині позовні вимоги Державіаслужби задоволені. 
Таким чином, зупинення будівництва до вирішення питання про допустимість місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях, є способом реалізації повноважень Державіаслужби щодо захисту публічного інтересу у цій сфері.
Стосовно доводів скаржника про те, що дозволи на будівництво за вказаними адресами були видані всупереч тому, що проектна документація не була погоджена з Державіаслужбою, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої та шостої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у  порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України  порядку  експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат.  Порядок проведення професійної атестації  таких експертів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Експертиза проектів будівництва об`єктів IV і V категорій складності, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється експертною організацією державної форми власності.
Проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.
При цьому процедура погодження місця розташування та висотності об`єктів будівництва на приадромній території визначена Порядком № 721.
Відповідно до підпункту 2.3 Порядку № 721 процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження. Погодження здійснюється в місячний строк з дня реєстрації заявки.
До заявки повинні додаватися такі документи (в одному примірнику):
ситуаційний план щодо місцезнаходження ділянки забудови об`єктів будівництва, прив`язаних до аеродрому (вертодрому, злітно-посадкового майданчику);
копія Висновку експлуатанта;
копія Висновку провайдера.
Підпунктом 3.4 Порядку № 721 передбачено, що Державіаслужба України розглядає матеріали, проводить оцінку розміщення об`єктів, що проектуються з урахуванням Висновку експлуатанта, Висновку провайдера, та надає висновок  щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях  та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 4 до цього Порядку), або готує обґрунтовану  відмову у наданні погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях  та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 5 до цього Порядку).
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що проектна документація, яка пройшла належну експертизу не підлягає погодженню, а відповідно до Порядку № 721 погодженню Державіаслужбою підлягають саме місце розташування та висота об`єктів будівництва на приадромній території. Таке погодження формується у вигляді висновку або обґрунтованої відмови. 
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що проекти будівництва об`єктів пройшли належну експертизу, про що свідчать експертний звіт щодо розгляду проектної документації до проекту, виданий ТОВ «Укрекспертиза в будівництві» від 4 лютого 2016 року № 0031-2548-16/УЕБ та доповнення до такого експертного звіту, та експертний звіт щодо розгляду проектної документації до проекту, виданий ТОВ «Укрекспертиза в будівництві» від 3 жовтня 2016 року № 1198-4299-16/УЕБ.
Відтак, доводи скаржника про порушення ДАБІ України порядку видачі дозволів на будівництво колегія суддів до уваги не приймає. 
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційні скарги - без задоволення.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59). 
Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Враховуючи, що касаційний суд залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скарги Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  І.В. Желєзний
                                                                                                          Н.В. Коваленко