Головуючий І інстанції: Є.Б. Супрун
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2020 р. 	Справа № 440/703/20	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Ральченка І.М.,
Суддів: Бершова Г.Є. ,  Катунова В.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного територіальне управління юстиції у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.04.2020, по справі № 440/703/20
за позовом     ОСОБА_1  
до     Головного територіального управління юстиції у Полтавській області                  
про стягнення вихідної допомоги при звільненні та середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги,
ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом, у якому просила стягнути з Головного територіального управління юстиції у Полтавській області не виплачену при звільненні вихідну допомогу у розмірі 10525,54 грн та середній заробіток за весь час затримки розрахунку з 27.12.2019 по день фактичної виплати.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22.04.2020 адміністративний позов задоволено.
 Стягнуто з Головного територіального управління юстиції у Полтавській області на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі 10525,54 грн.
 Стягнуто з Головного територіального управління юстиції у Полтавській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні по день винесення даного рішення у розмірі 39164,8 грн.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом при вирішенні справи норм матеріального та процесуального права. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що до ч. 4 ст. 87 "Про державну службу" не передбачено виплату вихідної допомоги особі, що звільнена на підставі п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу"  у разі ліквідації державного органу. 
На підставі положень п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судовим розглядом, ОСОБА_1 працювала на посадах державної служби у ГТУЮ у Полтавській області у період з 22.08.2019 по 26.12.2019, що підтверджується копією трудової книжки ОСОБА_1 серії НОМЕР_1 , на посаді головного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів Управління державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти Головного управління юстиції у Полтавській області.
24.10.2019 позивачу вручено попередження про вивільнення, копія якого міститься у матеріалах справи.
Наказом ГТУЮ у Полтавській області від 23.12.2019 № 1785/к "Про звільнення працівників" у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Полтавській області на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", наказу Міністерства юстиції України від 16.10.2019 № 3173/5 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України", пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, пункту 4 частини 1 статті 83 та пункту 11 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів Управління державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Полтавській області 26.12.2019 у зв`язку з ліквідацією, з припиненням державної служби. Відповідно до статті 24 Закону України "Про відпустки" наказано виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані 05 календарних днів щорічної основної відпустки за відпрацьований період з 22.08.2019 по 26.12.2019.
При цьому ГТУЮ у Полтавській області не виплачена ОСОБА_1 вихідна допомога в розмірі не менше середнього  місячного заробітку, як це видно з листа-відповіді від 09.01.2020 №08-29/34 на звернення позивача про виплату такої допомоги. 
Не погодившись із наведеним позивач звернулась до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи наказ від 23.12.2019 № 1785/к "Про звільнення працівників" відповідач послався у тому числі на п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України, звільнення на підставі якого гарантує працівнику право на отримання вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до ч. 1 ст. 44 Кодексу законів про працю України.
Колегія суддів не погоджується із такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За приписами статті 1 Закону №889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону №889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 3 Закону №889-VIII дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
Частиною першою статті 5 Закону № 889-VIII визначено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Також, згідно з частинами 2 та 3 ст. 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Отже, Закон України «Про державну службу» є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України «Про державну службу» державна служба може бути припинена за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 Закону).
У п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» визначено, що підставою для припинення державної служби є ліквідація державного органу.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 р. №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області ліквідовано.
У частині 3 ст. 83 Закону України «Про державну службу»  наведено загальне правило щодо виплати вихідної допомоги державному службовцю - у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 6 і 7 частини першої цієї статті (у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов; у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом) державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Частиною 4 ст. 87 Закону України «Про державну службу» додатково передбачено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті (скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу) державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати. У випадку припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією державного органу, виплата вихідної допомоги не передбачена.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19.09.2019 № 117-ІХ (набрав чинності 25.09.2019) у ст. 87 Закону України «Про державну службу» внесено зміни: у п. 1 ч. 1 слова «ліквідація державного органу» замінено словами «скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних  службовців», а слова «у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі» виключено; доповнено пунктом 1-1 такого змісту: «1-1) ліквідація державного органу».
Згідно з пояснювальною запискою до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» метою і завданням законопроекту є спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності, а також запровадження можливості контрактної державної служби та врегулювання окремих проблемних питань, обумовлених практичним впровадженням Закону, та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання відповідних суспільних відносин. Зміни стосуються обмеження дії законодавства про працю на державну службу, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів своєї діяльності, усунення зайвих проміжних органів оскарження, при збереженні безумовного права на судове оскарження, запровадження можливості контрактної державної служби та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання зазначених суспільних відносин, а відповідні повноваження делегуються Кабінету Міністрів України. Також Національним агентством України з питань державної служби листом від 26.12.2019 № 9838/19-19 надано роз`яснення щодо виплати вихідної допомоги при ліквідації держоргану, згідно з яким відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є ліквідація державного органу.
Частиною 4 статті 87 Закону передбачено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Отже, вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати виплачується державному службовцю у разі його звільнення тільки з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону. У разі звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу на час виникнення спірних правовідносин не було передбачено виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Стосовно посилання позивача на застосування до спірних відносин приписів КЗпП слід зазначити, що згідно з частинами 2 та 3 ст. 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до змін, внесених до КЗпП статтю 40 доповнено частиною п`ятою (зміни вже набрали чинності на момент виникнення спірних правовідносин), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Відповідно до позиції Великої Палати Верховного Суду, зазначеної в постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 333/298/16-ц (провадження №14-98цс18) проходження публічної служби - це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуваннями, виплатами, утриманнями, компенсаціями, перерахунками заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби.
Спір, що розглядається, стосується припинення державної служби (ст. 87 Закону), оскільки в Законі відсутнє посилання, що ці відносини мають бути врегульовані також і законодавством про працю, у даному випадку мають бути застосовані виключно приписи Закону України «Про державну службу».
Із матеріалів справи встановлено, що наказом Головного територіального управління юстиції № 1785/к  від 23.12.2019 «Про звільнення працівників» звільнено 35 працівників Головного територіального управління юстиції. Зазначений наказ стосувався як найманих працівників, так і державних службовців.
У констатуючій частині (преамбулі) наказу зазначено підстави звільнення працівників у розпорядчій частині наказу - перелік звільнених працівників.
Підставами звільнення вказано п. 4 ч. 1 ст. 83 та п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» та п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України. До державних службовців застосовуються положення Закону України «Про державну службу», до інших працівників - Кодексу законів про працю України, відповідно.
Так, у п. 6 вищезгаданого наказу, зазначено, що ОСОБА_1 звільнено у зв`язку ліквідацією та з припиненням державної служби.
Отже, у спірних правовідносинах наявні такі юридичні факти: позивач перебував на посаді державної служби; б) позивача звільнено у зв`язку з ліквідацією державного органу.
При цьому, наявність у наказі про звільнення ОСОБА_1 посилання на п. 1 ст. 40 КЗпП, як на підставу звільнення позивача, не свідчить про те, що у вирішенні питання виплати вихідної допомоги слід керуватися відповідними статтями КЗпП, оскільки не скасовує наявного у позивача статусу державного службовця, та не змінює підставу звільнення.
Відповідно до ч. 4 ст. 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Частиною 2 статті 5 Закону України «Про державну службу» встановлено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Отже, особливості звільнення державних службовців встановлені Законом України «Про державну службу», про що зазначено як в цьому законі, так і в КЗпП.
Згідно з ч. 3 ст. 5 Закону України «Про державну службу» дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Питання виплати вихідної допомоги державному службовцю у зв`язку із звільненням врегульовані Законом України «Про державну службу».
У спірних правовідносинах це частина 4 статті 87 Закону України «Про державну службу», а тому суд першої інстанції безпідставно поширив на спірні правовідносини положення статей 44, 46, 49 КЗпП України.
Також безпідставними є посилання суду першої інстанції на практику Європейського суду з прав людини щодо «якості закону» та «законних сподівань» з огляду на наступне.
Так, у справі "Суханов та Ільченко проти України" (рішення від 26.06.2014, п. 35) Європейський Суд з прав людини зазначив, що за певних обставин "законне сподівання" на отримання "активу" також може захищатися ст. 1 Першого протоколу Конвенції. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами.
При цьому, колегія суддів застосовує правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену в рішенні "Великода проти України" (№ 43331/12), відповідно до якої законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Аналогічного правового висновку дійшов Конституційний Суд України у рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011.
На підставі викладеного колегія суддів вказує, що внаслідок неврахування зазначених вище обставин суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, з огляду на що оскаржуване рішення підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
Керуючись ст. ст. 243, 250,  311, 315,  317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного територіальне управління юстиції у Полтавській області - задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.04.2020 по справі № 440/703/20  скасувати. 
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Суддя-доповідач 		І.М. Ральченко 	
Судді	   	Г.Є. Бершов    В.В. Катунов