ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 340/1311/19
адміністративне провадження № К/9901/10280/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 340/1311/19
за позовом  ОСОБА_1 
до  Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року (головуючий суддя: Пасічник Ю. П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18  лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Кругового О. О., суддів: Прокопчук Т. С, Шлай А. В.) 
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до  Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, яка полягає в не укладенні із позивачем договору оренди землі загальною площею 49,6082 га, в тому числі: ріллі 11,2756 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9036), ріллі 20,7256 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9034), ріллі 17,6070 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9035), строком на 10 років для ведення фермерського господарства із земель державної власності (запасу) сільськогосподарського призначення на території Іванівської сільської ради Долинського району;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області укласти із позивачем договір оренди землі загальною площею 49,6082 га, в тому числі: ріллі 11,2756 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9036), ріллі 20,7256 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9034), ріллі 17,6070 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9035), строком на 10 років для ведення фермерського господарства із земель державної власності (запасу) сільськогосподарського призначення на території Іванівської сільської ради Долинського району;
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 11 грудня 2018 року № 11-8262/14-18-СГ.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019  року відмовлено у відкритті провадження.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019  року ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року позовну заяву повернуто позивачу.
5. Повертаючи позовну заяву суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем порушено правила  об`єднання позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.  Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 09 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції допустили порушення норм процесуального права. Так, судами не враховано, що розпорядженням відповідача ОСОБА_1 передано земельну ділянку загальною площею 49,6082 га, в тому числі: ріллі 11,2756 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9036), ріллі 20,7256 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9034), ріллі 17,6070 га (кадастровий номер 3521983000:02:000:9035) в оренду строком на 10 років, але на протиріччя цьому Держгеокадастром був прийнятий наказ від 11 грудня 2018 року № 11-8262/14-18-СГ про укладення договору оренди земель сільськогосподарського призначення строком на 7 років. За таких обставин, оскільки розпорядження є чинним, то відповідач не мав законних підстав для зменьшення строку оренди з 10 років на 7 років. Поряд з цим, оскільки у цій справі фактично речове право на земельну ділянку не виникло через нереалізацію оспорюваного наказу, то відсутній спір про цивільне право.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8.   В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 09 квітня 2020 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 квітня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г. , судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного суду від 14 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року.
11.  Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня  2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 08 грудня 2020 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
13. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
15. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
18. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
20. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
21. Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
22. Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
23. Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
24. Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України).
25. Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
26. Згідно з пунктом «а» частини першої статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема. розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
27. За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
27. Із наведеного вбачається, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
28. Натомість розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають з владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
29. Звідси можна зробити висновок, що в порядку цивільного судочинства може бути оскаржене таке рішення органу місцевого самоврядування, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, і за результатами його реалізації у фізичної чи юридичної особи виникає право цивільне.
30. З оскаржуваного наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 11 грудня 2018 року № 11-8262/14-18-СГ про укладання договору оренди земельних ділянок без зміни цільового призначення вбачається, що воно спрямоване на передачу права користування земельною ділянкою ОСОБА_1 шляхом передачі такої ділянки в оренду та зобов`язання укласти договір оренди земельної ділянки терміном на 7 років.
31. Укладення договору оренди в установленому законом порядку буде реалізацією цього рішення, а після набуття права оренди в установленому законом порядку дію цього рішення буде вичерпано, з цього моменту адміністративні правовідносини між суб`єктом владних управлінських функцій та фізичною чи юридичною особою трансформуються у цивільні правовідносини між орендодавцем та орендарем.
32. Відповідно до положень статті 792 ЦК України за договором найму (оренди) земельної ділянки наймодавець зобов`язується передати наймачеві земельну ділянку на встановлений договором строк у володіння та користування за плату. Відносини щодо найму (оренди) земельної ділянки регулюються законом.
33. Згідно зі статтею 13 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
34. Статтею 18 Закону № 161-XIV визначено, що договір оренди землі набирає чинності після його державної реєстрації.
35. У свою чергу, положеннями статті 20 Закону № 161-XIV встановлено, що укладений договір оренди землі підлягає державній реєстрації. Право оренди земельної ділянки виникає з дня державної реєстрації цього права відповідно до закону, що регулює державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
36. Право оренди земельної ділянки виникає з дня державної реєстрації цього права відповідно до закону, що регулює державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
37. Також відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» обов`язковій державній реєстрації підлягають речові права та обтяження на нерухоме майно, розміщене на території України, що належить фізичним та юридичним особам, державі в особі органів, уповноважених управляти державним майном, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним організаціям, іноземним державам, а також територіальним громадам в особі органів місцевого самоврядування, зокрема, право постійного користування та право оренди земельної ділянки.
38. Отже, право оренди земельної ділянки виникає після укладення договору оренди та його державної реєстрації у встановленому законом порядку.
39. З моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами, та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки не притаманні адміністративним правовідносинам, натомість - притаманні цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
40. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 150/928/14-а та від 29 січня 2019 року у справі № 910/20323/17.
41. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, яка полягає в не укладенні із позивачем договору оренди землі та  зобов`язати відповідача укласти із позивачем договір оренди землі строком на 10 років для ведення фермерського господарства із земель державної власності (запасу) сільськогосподарського призначення на території Іванівської сільської ради Долинського району;
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 11 грудня 2018 року № 11-8262/14-18-СГ.
42. Колегія суддів звертає увагу, що у цій справі фактично речове право у ОСОБА_1 на земельну ділянку не виникло через нереалізацію оспорюваного наказу, а тому відсутній спір про право цивільне.
43. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що спір у даній справі відноситься до публічно-правових, оскільки він належить до земельних спорів з органом виконавчої влади як суб`єктом владних повноважень щодо реалізації оспорюваного наказу, та пов`язаний із його оскарженням і жодним чином не пов`язаний із відносинами приватноправового характеру.
44. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що позивачем порушено правила  об`єднання позовних вимог, оскільки всі позовні вимоги у цій справі відносяться до спору, який слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
45. За правилами пункту 2 частини першої статті 349, частини першої статті 353 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
46. Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
47. З огляду на вказане, Верховний Суд приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а тому касаційна скарга підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356  КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. 
Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019  року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року скасувати.
Справу направити до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій