ПОСТАНОВА
Іменем України

22 жовтня 2020 року 
Київ
справа №808/3083/17
адміністративне провадження №К/9901/55797/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.02.2018 (головуючий суддя: Батрак І.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 (головуючий суддя: Іванов С.М., Панченко О.М., Чередниченко В.Є.) у справі №808/3083/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа: Державне підприємство «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» про зобов`язання вчинити певні дії,   
В С Т А Н О В И В:
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області   (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області або відповідач), третя особа: Державне підприємство «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (далі - ДП «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»), в якому просив зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання від 27.06.2017 про затвердження проекту щодо відведення позивачу земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району, з врахуванням попередніх причин для відмови у затвердженні документації, та затвердити проект щодо відведення позивачу земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району.
На обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що відповідач неодноразово починаючи з 2014 року відмовляв йому у затвердженні проекту землеустрою, в тому числі і з надуманих та безпідставних на те підстав, чим допустив зловживання своїми повноваженнями. Позивач наполягає, що незважаючи на необґрунтовані з боку суб`єкта владних повноважень відмови у затвердженні проекту землеустрою, останній сумлінно усував недоліки документації із землеустрою, на які вказував у своїх листах відповідач, та повторно подавав проект на затвердження.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13.02.2018, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018, позов задоволено частково:
зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання від 27.06.2017 про затвердження проекту щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району, з врахуванням висновків суду по даній адміністративній справі.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходили з того, що Земельний кодекс України не розмежовує по суті поняття «дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» і «згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», тому вжите у статті 118 цього Кодексу слово «дозвіл» передбачає позитивне рішення уповноваженого органу за результатами розгляду відповідного клопотання, що фактично являє собою «згоду» на розроблення проекту землеустрою, тому ці два поняття є тотожними. Оцінюючи та перевіряючи конкретні обставини, за яких було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, суди дійшли висновку, що відповідач відмовляв у затвердженні проекту землеустрою без належного обґрунтування та з різних надуманих підстав, що суперечить вимогам Земельного кодексу України. Водночас суди визнали достатнім способом захисту порушених прав позивача шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути питання затвердження проекту землеустрою, оскільки вважали передчасним вирішення питання безпосереднього затвердження проекту землеустрою.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить Верховний Суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог, в задоволенні яких відмовлено та у цій частині прийняти нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що належним та ефективним способом захисту порушених прав за встановлених судами обставин численних необґрунтованих відмов суб`єкта владних повноважень у реалізації позивачем права на землю є зобов`язання останнього затвердити проект землеустрою.
Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 19.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 21.10.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що розпорядженням голови Приморської районної державної адміністрації «Про надання згоди на виготовлення проекту відведення земельних ділянок мешканцям сіл Зеленівка та Нельгівка Зеленівської сільської ради для особистого селянського господарства» від 01.06.2007 №408 вирішено надати мешканцям сіл Зеленівка та Нельгівка Зеленівської сільської ради згоду на виготовлення проекту відведення земельних ділянок до 2 га для особистого селянського господарства, в приватну власність, із земель запасу та резервного фонду Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області, згідно додатку. Відповідно до додатку №1 до розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №408 у пункті 18 зазначений ОСОБА_1 , землі запасу - сіножаття 1,85 га.
У подальшому, 11.07.2012 розпорядженням голови Приморської районної державної адміністрації №366 внесено зміни до розпорядження голови районної державної адміністрації від 01.06.2007 №408 «Про надання згоди на виготовлення проекту відведення земельних ділянок мешканцям сіл Зеленівка та Нельгівка Зеленівської сільської ради для особистого селянського господарства», виклавши його в новій редакції: « 1. Надати мешканцям сіл Зеленівка та Нельгівка Зеленівської сільської ради згоду на виготовлення проекту відведення земельних ділянок до 2 га для особистого селянського господарства, в приватну власність, із земель запасу Зеленівської сільської ради Приморського району шляхом зміни виду угідь із (угідь - сіножаті) в (угіддя - рілля) Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області».
У 2014 році ДП «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» виготовлено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області. Даний проект землеустрою розроблений третьою особою за участі фахівців (інженерів) проектно-вишукувального виробництва №1, посвідчений печаткою та підписом відповідального за дотримання вимог земельного законодавства, стандартів, норм і правил при виконанні робіт із землеустрою інженера-землевпорядника ОСОБА_2 .
Після виготовлення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, позивач починаючи із 2014 року неодноразово звертався до органу виконавчої влади зі клопотаннями про затвердження проекту землеустрою, проте у його затвердженні відмовлялося із зазначенням щоразу нових підстав.
Так, останнє клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області було подано позивачем до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області 27.06.2017 за вх. №7087/0/5-17.
Листом від 14.07.2017 №С-7087-4798/6-17 ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відмовлено позивачу у задоволенні зазначеного клопотання з наступних підстав:
-          наданий проект землеустрою містить розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №408 «Про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України» замість дозволу;
-                           в довідці з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачам, угіддями, яка містить термін дії, зазначено вид угідь-рілля, всупереч розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №408; відомості в експлікації в пояснювальній записці також суперечать розпорядженню голови Приморської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №408;
-         матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування не посвідчені виконавцем робіт;
-                  акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18.05.2010 №376;
-                           перелік обмежень не відповідає додатку 6 постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051;
-                              згідно наказу Міністерства аграрної політики України від 02.12.2016 №509 «Про затвердження Порядку використання державної геодезичної референтної системи координат УСК-2000 при здійсненні робіт з землеустрою» координатою основою при здійсненні робіт із землеустрою є Державна геодезична референтна система координат УСК-2000;
-                              проект землеустрою містить 2 кадастрових плани;
-          відповідно до статті 26 Закону України «Про землеустрій» розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою. Відповідно до статті 5 Закону України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» суб`єктами топографо-геодезичної картографічної діяльності, є, зокрема, юридичні та фізичні особи, які володіють необхідним технічним та технологічним забезпеченням та у складі яких за основним місцем роботи є сертифікований інженер-геодезист, що є відповідальним за якість результатів топографо-геодезичних і картографічних робіт. Проект землеустрою не містить вищевказаної інформації.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями статті 22 ЗК України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. 
До земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги). 
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва. 
Згідно статті 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - третьої, п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України.
Відповідно до частин восьмої-десятої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, зміст наведених норм права свідчить про те, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Отже, за змістом вищенаведених норм ЗК України підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку, визначеному статтею 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 цього Кодексу не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Відділом Держземагенства у Приморському районі Запорізької області відповідно до вимог статті 186-1 Земельного кодексу України розглянуто проект землеустрою, розроблений на підставі наказу розпорядження Приморської райдержадміністрації та у серпні 2014 року складено висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача загальною площею 1,8251 га із земель запасу сільськогосподарського призначення Зеленівської сільської ради шляхом зміни виду угідь (із угідь - сіножаті в угіддя - для ведення особистого селянського господарства), яка розташована на території Зеленівської сільської ради (а.с. 43).
Зазначене дає підстави дійти висновку, що позивачем виконані усі передумови для прийняття органом виконавчої влади позитивного рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.
Також Верховний Суд враховує те, що суди попередніх інстанцій оцінивши кожну окремо підставу для відмови у затвердження проекту землеустрою, зазначену відповідачем у листі №С-7087-4798/6-17 від 14.07.2017, не встановили невідповідність проекту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність відмови суб`єкта владних повноважень у затвердженні проекту землеустрою.
Разом з тим, незважаючи на встановлені під час вирішення спору у цій справі фактичні обставини, суди попередніх інстанцій визнали достатнім способом захисту порушених прав позивача шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання від 27.06.2017 про затвердження проекту щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району, з врахуванням висновків суду по даній адміністративній справі, відмовивши у задоволенні позову про зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, з посиланням на передчасність заявлення таких вимог.
Верховний Суд зазначає, що обраний у цьому конкретному випадку судами спосіб захисту порушених прав позивача не відповідає завданню адміністративного судочинства, позаяк таке полягає в гарантуванні ефективного захисту порушених прав осіб, що звертаються до суду за захистом цих прав, з урахуванням принципу розподілу влади по суті якого на адміністративний суд покладено обов`язок контролю легальності дій та рішень суб`єктів владних повноважень, які мають діяти у визначених законом межах та на власний розсуд повинні вибирати одне законне рішення з кількох можливих варіантів.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах   (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року   №3-рп/2003).
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що   для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується    (див. рішення від 06.09.2005 р. у справі   «Гурепка проти України»   (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце    (див. рішення від 26.10.2000 р. у справі   «Кудла проти Польщі»   (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі   «Гарнага проти України»   (Garnaga v. Ukraine), заява №20390/07).
У даному випадку, на підставі досліджених обставин у справі, оцінюючи законність, обсяг, способи та межі застосування дискреційних повноважень відповідача у цій справі, та виходячи із відповідності таких повноважень принципу верховенства права, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач неодноразово з 2014 року за зверненням позивача відмовляючи йому у затвердженні проекту землеустрою, в тому числі і по надуманих, безпідставних обставин за останнім зверненням від 27.06.2017, у такий спосіб допустив зловживання своїми повноваженнями, що вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушених прав ОСОБА_1 шляхом зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області затвердити проект щодо відведення позивачу земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району.
Правовий підхід щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду від 23.01.2019 у справі №808/3082/17. 
Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про задоволення позову.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України   підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями   345, 349,   350, 351,   355,   356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.02.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 у справі №808/3083/17 в частині відмови у задоволенні позову скасувати та у цій частині постановити нове рішення про задоволення позову.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області затвердити проект щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 1,8251 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району.
В решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.02.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 у справі №808/3083/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                                               А. А. Єзеров
                                                                                                     В. М. Шарапа