УХВАЛА
Іменем України
07 жовтня 2020 року 
Київ
справа №9901/154/20
адміністративне провадження №П/9901/154/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді           Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів           Єресько Л.О.,
          Жука А.В.,
          Загороднюка А.Г.,
          Мартинюк Н.М., 

за участі:
секретаря судового засідання - Носадчої О.Е.,

позивач - не з`явився, 
представника відповідача - Осядлої М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом Депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування про зобов`язання вчинити певні дії,  

установив:

19.06.2020 депутат Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із позовною заявою, в якій просить зобов`язати Верховну Раду України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування внести поправки до частини десятої пункту 1 проекту Постанови «Про утворення та ліквідацію районів», схваленого Кабінетом Міністрів України на позачерговому засідання 12.06.2020 з визначенням адміністративного центру одиниць субрегіонального рівня Броварського району у місті Бровари.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що з 2014 року в України започатковано проведення реформи децентралізації влади.

07.06.2019 на засідання міжвідомчої робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівня Київської області було розглянуто напрацювання Київської обласної державної адміністрації щодо наступного етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Відповідно до визначених критеріїв Методики було проведено аналіз потенційних адміністративних центрів та запропоновано 5 одиниць субрегіонального рівня у Київській області (чисельність населення в яких понад 150 тис. осіб): Білоцерківська, Васильківська, Ірпінська, Броварська, Переяславська.

Вважає, що саме такий розподіл Київської області є обґрунтованим та відповідає основним засадам створення та реформування адміністративно-територіального устрою України.

Звертає увагу, що як адміністративна одиниця місто Бровари є містом обласного значення з високорозвиненою системою мереж та закладів для надання послуг населенню та суб`єктам господарювання.

У березні 2020 року Київською обласною державною адміністрацією було підготовано план щодо формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня, зокрема щодо створення районів у Київській області, який було направлено до Міністерства розвитку громад і територій.

Зазначеним планом передбачалось утворити 5 перспективних районів у Київській області, а саме: Ірпінський, Васильківський, Білоцерківський, Броварський та Переяславський.

У квітні 2020 року на онлайн-консультації з Міністерством розвитку громад та територій України представниками регіональних відділень асоціацій місцевого самоврядування, експертами, представниками Київської обласної державної адміністрації було презентовано проект адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня у складі 5 районів з центрами у Ірпені, Василькові, Броварах, Білій Церкві, Переяславі.

14.04.2020 Київська обласна державна адміністрація надіслала Міністерству розвитку громад та територій України варіант з 5 центрами одиниць субрегіонального рівня: Ірпінь, Васильків, Бровари, Біла Церква, Переяслав.

25.05.2020 Київською обласною державною адміністрацією було надіслано на розгляд Міністерству розвитку громад та територій України альтернативний варіант з 6 центрами одиниць субрегіонального рівня: Буча, Фастів, Обухів, Біла Церква, Переяслав, Бровари.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 №77-р. на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону було затверджено Методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня.

Зазначає, що наприкінці травня 2020 року у Київській обласній державній адміністрації різко змінили своє бачення, адже замість 5 буде утворено 6 районів, але зазначений поділ Київської області на райони, зокрема зміщення центру району з Броварів до Борисполя, на думку позивача, грубо порушує методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, затверджені Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Відповідно до запропонованого поділу, на Київщині буде сформовано Білоцерківський, Обухівський, Переяславський, Бориспільський, Фастівський та Бучанський.

Відповідно до зазначеного Плану адміністративним центром одиниць субрегіонального рівня новоствореного Бориспільського району стане саме місто Бориспіль (куди і входить територія нинішнього Броварського району). 

Межі новоствореного Бориспільського району фактично відповідають запланованому раніше Броварському, але адміністративний центр субрегіонального рівня перенесли з одного міста до іншого.

12.06.2020 на позачерговому засідання Кабінет Міністрів України схвалив проект Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів».

Відповідно до статті 93 Конституції України Кабінет Міністрів України подав в порядку законодавчої ініціативи для розгляду Верховною Радою проект постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів», відповідно до якого територія нинішнього Броварського району ввійшла до Бориспільського району із визначенням адміністративного центру у місті Бориспіль. 

Позивач зазначає, що зазначений розподіл Київської області на райони прийнято з грубим порушенням вимог Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, затверджених Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. 

З огляду на викладене просить зобов`язати Верховну Раду України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування внести поправки до частини десятої пункту 1 проекту Постанови «Про утворення та ліквідацію районів», схваленого Кабінетом Міністрів України на позачерговому засіданні 12.06.2020 з визначенням адміністративного центру одиниць субрегіонального рівня броварського району у місті Бровари.

Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2020 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 та призначено справу до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін.

У відзиві на позовну заяву відповідач з доводами та вимогами позовної заяви не погоджується, в задоволенні адміністративного позову просить відмовити. Зазначає, що Верховна Рада України прийняла Постанову «Про утворення та ліквідацію районів» з врахуванням методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня. Так, зокрема, частина десята пункту 2 Постанови «Про утворення та ліквідацію районів» визначає адміністративний центр Броварського району у місті Бровари. Вказане передбачає нормативне узгодження та вирішення питання, яке є предметом адміністративного спору. 

Крім того, відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України. В обґрунтування вказаного клопотання відповідач зазначає, зокрема, що питання внутрішньої організації роботи парламенту, зокрема щодо розгляду законопроектів і прийняття Законів врегульовані Регламентом Верховної Ради та не можуть бути предметом судового контролю. 

У судове засідання позивач не прибув, про місце, дату і час судового засідання повідомлений належним чином. 31.08.2020 представником позивача подано до суду заяву про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України та здійснення розгляду заяви за відсутності представника позивача

Представник відповідача у судовому засіданні підтримав заявлене ним клопотання про закриття провадження у справі з підстав та мотивів, наведених у клопотанні. Щодо клопотання позивача поклався на розсуд суду. 

Вирішуючи заявлене відповідачем клопотання про закриття провадження у даній справі, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї статті).

Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 1 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

З наведеного випливає, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент Верховної Ради України).

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Ради, та порядок здійснення контрольних функцій Ради. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).

Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради України за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють удаватися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У Рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України до Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

У цій справі Депутат Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 просить зобов`язати Верховну Раду України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування внести поправки до частини десятої пункту 1 проекту Постанови «Про утворення та ліквідацію районів», схваленого Кабінетом Міністрів України на позачерговому засідання 12.06.2020 з визначенням адміністративного центру одиниць субрегіонального рівня Броварського району у місті Бровари, тобто вчинити дії, які не можна вважати управлінським, адже вони охоплюються процедурою законотворчого процесу, а саме пов`язані з розглядом і прийняттям законопроектів.
Враховуючи зазначене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що предмет позову Депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Таким чином, цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки, на переконання Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. 

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.03.2020 у справі № 9901/11/20. 

Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 

Таким чином, на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України провадження у даній справі підлягає закриттю.

Щодо заяви позивача про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України Суд зазначає наступне. 

В обґрунтування заяви про закриття провадження у справі позивач вказує, що позивачу стало відомо, що Верховна Рада України прийняла Постанову № 807-IX від 17.07.2020 «Про утворення та ліквідацію районів» із визначенням у частині десятій Броварського району (з адміністративним центром у місті Бровари) у складі територій Баришівської селищної, Березанської міської, Броварської міської, Великодимерської селищної, Зазимиської сільської, Згурівської селищної, Калинівської селищної, Калитянської селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України. Оскільки позивач у позовній заяві просив визначити місто Бровари адміністративним центром Броварського району, Верховною Радою України було прийнято Постанову «Про утворення та ліквідацію районів» від 17.07.2020 в редакції, про яку у позовній заяві просив позивач, що фактично свідчить, що оскаржувані порушення були виправлені відповідачем, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі, предмет спору відсутній.  
Враховуючи те, що спірні правовідносини не є предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, у клопотанні позивача про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України слід відмовити.  

Керуючись статтями 238, 243, 264, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 

ухвалив:

1. Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі задовольнити.
2. У задоволенні заяви Депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 про закриття провадження у справі відмовити. 
3. Провадження у справі за позовом Депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування про зобов`язання вчинити певні дії - закрити. 

Ухвала Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. 

У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст ухвали складено 12.10.2020.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  Л.О. Єресько 
                                                                      
                                                                      А.В. Жук
                                                                      
                                                                      А.Г. Загороднюк 

          Н.М. Мартинюк