ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 804/5103/16
адміністративне провадження № К/9901/16667/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року (суддя Захарчук-Борисенко Н.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року (головуючий суддя Сафронова С.В,, судді Мельник В.В., Чепурнов Д.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області) звернулося з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА"" (далі - ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА") про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єктів, а саме: адміністративної будівлі (літ. А-3, А1-1, А2-1), прохідної (літ. Б-1), трансформаторної підстанції (літ. Г-1), гаражів (літ. З, Ж), акумуляторної (літ. Е-1), складу (літ. И-1) за адресою: м. Дніпро, вул. Осіння, 2 А, до повного усунення порушень шляхом заборони експлуатації та зобов`язання зупинити експлуатацією зазначених об`єктів.
2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення планової перевірки об?єктів відповідача було встановлено низку порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що є підставою для застосування відповідних заходів реагування.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" не здійснює експлуатацію вказаних приміщень, оскільки передало їх в оренду іншим суб?єктам господарювання, тому відповідальність за додержання протипожежних вимог повністю покладається на орендарів. Суд апеляційної інстанції дійшов також висновку, що виходячи з положень частини п?ятої статті 4, частини сьомої статті 7 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", позивач повинен був самостійно прийняти рішення про вжиття заходів реагування і лише після цього звернутися до суду в порядку статті 1836 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що є додатковою підставою для відмови в задоволенні цього позову.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
6. Як стверджує позивач, він правомірно звернувся до суду з позовом про вжиття судом заходів реагування, а не з позовом про підтвердження обґрунтованості вжиття суб`єктом владних повноважень заходів реагування на підставі відповідного розпорядчого документа, що узгоджується з приписами пункту 5 частини першої статті 1832 КАС України, а також статтею 68 і частиною другою статті 70 Кодексу цивільного захисту України. Зазначає, що керівництву ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" неодноразово висувалися вимоги про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, зокрема приписом від 11.11.2010, однак відповідач так і не усунув зазначені у приписі порушення з 2010 року. Наведене, за доводами позивача, свідчить про те, що відповідач свідомо експлуатує об?єкти з порушенням правил пожежної і техногенної безпеки, створюючи загрозу життю і здоров?ю людей, та намагається уникнути встановленої законом відповідальності.
7. Відповідачем не подано відзиву на касаційну скаргу.
8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
9. З 11.07.2016 по 29.07.2016 ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області провело планову перевірку ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" за адресою: м. Дніпро, вул. Осіння, 2 А, за результатами якої склало акт перевірки від 29.07.2016 №182 із встановленням 28 порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
10. Вказуючи, що виявлені порушення можуть призвести до виникнення пожежі, її безперешкодного розповсюдження по будівельним конструкціям, їх руйнації, збільшення продуктів горіння, чадного газу та впливу підвищених температур, унеможливлюють евакуацію людей з будівлі, що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області звернулось до суду із цим позовом.
11. З досліджених судами матеріалів справи також установлено, що об?єкти нерухомого майна по вул. Осінній 2 А у м. Дніпрі належать ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" на праві колективної власності (свідоцтво про право власності, видане Виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради 28.11.2001).
12. Вказані об?єкти нерухомого майна передані ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" в оренду 18 орендарям на підставі договорів оренди.
V. Позиція Верховного Суду
13. Відповідно до частини першої статті 64, статті 66 Кодексу цивільного захисту України (від 02.10.2012) центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Державний нагляд (контроль) здійснюється шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
14. Згідно з частиною другою 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
15. Частиною першою статті 70 Кодексу цивільного захисту України (в редакції, чинній на момент пред?явлення позову) встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
16. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
17. Розгляд адміністративних справ щодо застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) здійснюється за правилами, встановленими пунктом 2 частини другої статті 18, пунктом 5 частини першої статті 1832 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017).
18. Отже, Кодексом цивільного захисту України прямо віднесено до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, звернення до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді, зокрема, повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки експлуатації будівель і об`єктів, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
19. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції щодо необхідності подання позивачем у цьому випадку позову в порядку статті 1836 КАС України з вимогою про підтвердження обґрунтованості вжиття заходів реагування ґрунтується на неправильному застосуванні судом норм матеріального права, зокрема, незастосуванні відповідних норм Кодексу цивільного захисту України, який має вищу юридичну силу (як кодифікований закон і такий, що прийнятий пізніше) порівняно з положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які містять менший перелік заходів реагування, що можуть бути застосовані за рішенням суду.
20. У пункті 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України визначено, що пожежна безпека - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
21. Частинами другою і третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
22. Згідно з пунктом 4 розділу I Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 №1417 (далі - Правила пожежної безпеки), пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
23. Відповідно до пункту 6 розділу I Правил пожежної безпеки у разі передачі в оренду цілісного майнового комплексу або окремих його частин, приміщень, інших об`єктів за домовленістю сторін цивільно-правового договору визначаються права та обов`язки орендаря та орендодавця щодо забезпечення пожежної безпеки та відповідальності за порушення вимог пожежної безпеки на об`єкті оренди.
24. При цьому Правилами пожежної безпеки безпосередньо передбачено альтернативну відповідальність власника або орендаря (залежно від умов договору оренди) за дотримання вимог пожежної безпеки у таких випадках: щодо технічного стану пожежних гідрантів, щодо підтримання у постійній готовності штучних водойм, водозабірних пристроїв, під`їздів до вододжерел та щодо своєчасного і повного оснащення об`єктів вогнегасниками та іншими засобами пожежогасіння, забезпечення їх технічного обслуговування, навчання працівників правилам користування вогнегасниками (підпункти 1, 8 пункту 2.1, пункт 3.22 розділу V).
25. Спірним у цій справі є питання визначення суб?єкта господарювання, відповідального за порушення норм пожежної і техногенної безпеки, виявлених ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області під час проведення планової перевірки об??єктів нерухомого майна, які передані в оренду.
26. Вирішуючи спір, суд першої інстанції, дослідивши надані ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" 18 договорів оренди приміщень, дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що відповідальність за додержання протипожежних вимог повністю покладена на орендарів, а саме: передбачено обов`язок орендаря забезпечити додержання протипожежних вимог, стандартів, норм, правил, а також виконання вимог приписів і постанов органів державного пожежного нагляду; за порушення санітарних, екологічних, протипожежних норм та норм з охорони праці у об`єкті оренди повну відповідальність несе орендар згідно чинного в Україні законодавства.
27. Проте встановлені судом умови договорів оренди не відповідають змісту тих договорів, які містяться в матеріалах справи та передбачають ідентичні у всіх договорах обов?язки сторін, в тому числі обов?язок орендодавця своєчасно передати орендарю орендовані приміщення у справному стані на підставі акта приймання-передачі та обов?язок орендаря утримувати орендоване приміщення в повному порядку, передбаченому санітарними та протипожежними правилами (т.1 а.с. 60-104).
28. Таким чином, дійсні умови договорів оренди суди обох інстанцій не проаналізували та не дали оцінки тому, чи можна вважати передбачений у них обов?язок орендаря утримувати орендовані приміщення в повному порядку, передбаченому санітарними та протипожежними правилами, домовленістю сторін угоди про покладення на орендаря всіх обов`язків щодо забезпечення пожежної безпеки (включаючи проведення організаційних заходів і технічних засобів) та відповідальності за порушення вимог пожежної безпеки на об`єкті оренди.
29. Суди не встановили, в якому стані ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА" передавало приміщення в оренду згідно з актами приймання-передачі, чи всі 28 порушень вимог пожежної безпеки, які зафіксовані в акті перевірки від 29.07.2016 №182, були допущені після передачі відповідних об?єктів в оренду (враховуючи доводи позивача про існування порушень вимог пожежної безпеки на належних відповідачу об?єктах нерухомого майна з 2010 року), чи встановлена умовами договорів оренди відповідальність орендарів за порушення, що мали місце до передачі відповідних об?єктів в оренду, чи прив?язані виявлені позивачем порушення до конкретних приміщень в об?єктах нерухомого майна, розташованих за адресою: м. Дніпро, вул. Осіння, 2 А, та чи наділені орендарі приміщень згідно з умовами договорів оренди правомочностями щодо вжиття необхідних заходів для усунення виявлених порушень вимог пожежної безпеки (проведення капітального ремонту об?єктів, їх технічне оснащення тощо).
30. Крім того, суди не перевірили чинність наданих відповідачем договорів оренди станом на час перевірки, зважаючи на те, що лише три з них були укладені строком дії до вересня/грудня 2016 року (т.1 а.с. 96-102), тоді як решта укладалися у 2010-2015 роках строком на один рік з умовою про припинення строку дії договору після закінчення вказаного річного строку..
31. Не з?ясованим залишилось і питання про те, чи вся площа об?єктів нерухомого майна, про зупинення експлуатації яких подано цей позов, була передана в оренду.
32. Без встановлення вказаних обставин та їх належної правової оцінки неможливо погодитися з висновком судів про те, що відповідальними особами за порушення норм пожежної і техногенної безпеки на об?єктах нерухомого майна, що належать на праві власності ТОВ "ДНІПРОАРТРЕКЛАМА", є орендарі окремих приміщень, розташованих у цих об?єктах, до яких має бути пред?явлений позов про застосування відповідних заходів реагування.
33. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Неповне встановлення судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, за приписами статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області задовольнити частково.
2. Скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                     О.В. Кашпур
                                                                                                    Н.В. Шевцова