П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
08 жовтня 2020 року 
м. Київ 
 
Справа № 9901/393/19
Провадження № 11-26заі20                                
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від учинення певних дій за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2019 року 
(судді Кашпур О. В., Бевзенко В. М., Смокович М. І., Радишевська О. Р., Уханенко С. А.),
 
У С Т А Н О В И Л А:
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просив:
- визнати протиправним спілкування Президента України Зеленського В. О. на форумі інтернет-діячів iForum-2019 23 травня 2019 року недержавною мовою;
- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні своїх повноважень.
2.   Позовні вимоги обґрунтовував тим, що виступ Президента України Зеленського В. О. 23 травня 2019 року на форумі інтернет-діячів iForum-2019 російською мовою порушує його права у сфері застосування державної української мови та законний інтерес у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «конституційного права», передбаченого частиною другою статті 19 Конституції України. Стверджує, що всупереч статті 24 Конституції України відповідач створив привілеї за мовною ознакою для однієї з національних меншин України, що призводить до розпалення міжнаціональної ворожнечі та міжнаціональних конфліктів за мовною ознакою і створює реальну загрозу територіальній цілісності України.
 
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням 
від 10 грудня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
4.   Постановляючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що внаслідок оскаржуваних дій між позивачем і Президентом України Зеленським В. О. не виникло публічно-правих відносин, а доводи ОСОБА_1 щодо наявності в діях відповідача дискримінації, розпалення міжнаціональної ворожнечі та створення привілеїв за мовною ознакою є безпідставними та нічим не підтвердженими.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5.   В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції  норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2019 року та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.
 
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
6.   Від відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2019 року, він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
 
Рух апеляційної скарги
7.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 лютого 2020 року відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 25 березня 2020 року призначила її до розгляду в порядку письмового провадження.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
8.   Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. 
9.   Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
10.        Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
11.        Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
12.        Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року 
№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; 
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
13.        Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
14.        Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
16.        Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
17.        Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
18.        Особливості провадження у вищезазначених справах визначені статтею 
266 КАС.
19.        Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
20.        Як убачається з матеріалів справи, предметом цього спору є протиправне, на думку позивача, спілкування Президента України Зеленського В. О. недержавною мовою на форумі інтернет-діячів 23 травня 2019 року.
21.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що українська мова як засіб спілкування й інтелектуального вираження відображає самобутність багатомільйонного українського народу і є основою його духовності й історичної пам`яті. Повноцінне функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території держави є гарантією збереження ідентичності української нації та єдності України. У такому сенсі державна мова є складовою конституційного ладу та конституційною цінністю.
22.        Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (частини перша та друга статті 10 Конституції України). Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (абзаци третій та четвертий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99). Тому кожен вправі очікувати на те, що представники влади виконуватимуть вимоги про володіння державою мовою та про її використання, що забезпечуватиме, зокрема, можливість реалізації права вільно збирати інформацію (частина друга статті 34 Конституції України, частина перша статті 302 Цивільного кодексу України, частина перша статті 5 Закону України «Про інформацію»), зокрема, вільно отримувати її державною мовою у всіх сферах суспільного життя.
23.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що станом на 23 травня 2019 року Закон України «Про засади державної мовної політики», який зобов`язав усіх посадових та службових осіб володіти та спілкуватися державною мовою (частина третя статті 11), вже втратив чинність відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018. Натомість Закон України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», відповідно до якого Президент України зобов`язаний володіти державною мовою та застосовувати її під час виконання службових обов`язків (пункт 1 частини першої статті 9), набрав чинності 16 липня 2019 року. Утім вказане не означає, що станом на 23 травня 2019 року Президент України як глава держави, гарант додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша та друга статті 102 Конституції України) не був зобов`язаний застосовувати державну мову під час виконання службових обов`язків.
24.        Позивач заявив дві вимоги щодо захисту порушених, на його думку, прав: визнати протиправним спілкування Президента України Зеленського В. О. на форумі інтернет-діячів iForum-2019 23 травня 2019 року недержавною мовою та зобов`язати Президента України Зеленського В. О. утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні його повноважень. Позивач вважає, що оскаржуваними діями відповідач порушив його права, закріплені у статті 24 Конституції України.
25.        Велика Палата Верховного Суду вже неодноразова зауважувала стосовно терміну «владні управлінські функції», що зміст поняття «владні» полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних 
повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 
(пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), 
від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), 
від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), 
від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), 
від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), 
від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21)).
26.        Враховуючи наведене, виступ Президента України на форумі інтернет-діячів iForum-2019 не є реалізацією владних управлінських функцій стосовно позивача, а спір між сторонами не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС.
27.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що приписи «позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 170 КАС) та «справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 238 КАС) стосуються як позовів, які не можна розглядати за правилами адміністративного 
судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (постанови від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц (пункти 42 і 66), 
від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 37), від 20 березня 2019 року у справі № 295/7631/17, від 8 листопада 2019 року у справі № 910/7023/19 (пункт 6.20), від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункт 34), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункт 30), від 28 квітня 2020 року у справі № 607/15692/19 (пункт 20), від 07 липня 2020 року у справі № 438/610/14-ц (пункт 44)).
28.        Крім того, Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала про те, що застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам (такі висновки сформульовані Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), 
від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23)).
29.        Вимога позивача про визнання протиправним спілкування Президента України Зеленського В. О. на форумі інтернет-діячів iForum-2019 23 травня 2019 року недержавною мовою з огляду на відсутність між сторонами спору, який є публічно-правовим, не може бути використана для захисту будь-якого права чи інтересу позивача за правилами адміністративного судочинства. А крім того, вимога про визнання протиправними дій не є ефективною і в цивільному судочинстві, адже її задоволення не може усунути заявлене порушення права чи інтересу позивача. Аргументи про протиправність певних дій у цивільному судочинстві можуть бути підставою позову, а не його предметом. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає, що вимогу про визнання протиправним спілкування Президента України Зеленського В. О. на форумі інтернет-діячів iForum-2019 23 травня 2019 року недержавною мовою не можна розглядати за правилами 
будь-якого судочинства.
30.        Щодо вимоги позивача зобов`язати Президента України Зеленського В. О. утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні його повноважень, то Велика Палата Верховного Суду вважає, що ця вимога заявлена для уникнення можливих, прогнозованих майбутніх дій, які позивач вважає протиправними.
31.        У разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльність відповідача суд може зобов`язати його вчинити чи утриматись від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов`язання його до вчинення чи від вчинення дій на майбутнє (див. постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 826/3244/15 (пункти 
26-27)).
32.        Враховуючи наведене та те, що спір за заявленими позовними вимогами не є публічно-правовим, вимога позивача про зобов`язання Президента України Зеленського В. О. утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні його повноважень теж не може бути предметом окремого судового розгляду.
33.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
34.        Обмеження позивачеві юридичної можливості просити суд визнати протиправним спілкування Президента України Зеленського В. О. на форумі інтернет-діячів iForum-2019 23 травня 2019 року недержавною мовою та зобов`язати Президента України Зеленського В. О. на майбутнє утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні його повноважень є легітимним. Таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду. З огляду на це вказане обмеження права позивача є пропорційним меті забезпечити юридичну визначеність у застосуванні норм права.
35.        За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що вислови Президента України не створюють безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, не зумовили прийняття жодного рішення щодо нього і не призвели до виникнення публічно-правових відносин.
36.        Подібні за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного 
Суду в постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 9901/35/19 (провадження 
№ 11-208заі19), від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19 (провадження 
№ 11-259заі19), від 29 квітня 2020 року у справах № 9901/14/20 (провадження 
№ 11-92заі20) і № 9901/510/19 (провадження № 11-1151заі19).
 
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
37.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
38.        Згідно із частиною першою статті 319 КАС судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або 
провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
39.        Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення першої інстанції із закриттям провадження у справі.
40.        Відповідно до частини третьої статті 319 КАС у разі закриття судом апеляційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача в порядку письмового провадження постановляє ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
41.        Слід зауважити, що хоча Великою Палатою Верховного Суду провадження у справі закрито саме на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, суд роз`яснив, що такий позов не підлягає розгляду в порядку жодного судочинства, відтак звернення із заявою про передачу справи не зможе бути розглянуте і вирішене судом.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
42.        За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43.        Отже, підстав для зміни розподілу судових витрат немає.
Керуючись статтями 311, 319, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:
1.    Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 
від 10 грудня 2019 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	 	 	 	
 	Н. О. Антонюк	 	О. С. Золотніков	
 	Т. О. Анцупова	 	О. Р. Кібенко	
 	В. В. Британчук	 	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	 	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	 	О. М. Ситнік	
 	Д. А. Гудима	 	О. С. Ткачук	
 	В. І. Данішевська	 	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. Г. Яновська