ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 року 

м. Київ
справа № 580/3779/19
адміністративне провадження № К/9901/18179/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів  Мороз Л.Л., Стеценко С.Г.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року (суддя Гаврилюк В.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року (колегія у складі суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В., Шурка О.І.)
у справі № 580/3779/19
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області
про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити дії.  

І. РУХ СПРАВИ

1.          27.11.2019 до Черкаського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.
2.          Позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № 23-4092/14-19-СГ від 30.09.2019 про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 2  га (кадастровий номер 7124981000:01:006:0583) для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області затвердити проект землеустрою щодо відведення та надання у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 2,0 га (кадастровий номер 7124981000:01:006:0583) для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
3.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.02.2020, залишеним без змін Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 позов задоволено частково, а саме: 
-          визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № 23-4092/14-19-СГ від 30.09.2019 про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 2, га (кадастровий номер 7124981000:01:006:0583) для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області; 
-          зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 вх. № 12587/0/5-16-СГ від 07.07.2016 та вирішити питання про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області площею 2,0 га, кадастровий номер 7124981000:01:006:0583, для ведення особистого селянського господарства з урахуванням висновків суду; 
-          у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4.          24.07.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати судові рішення та прийняти нове про задоволення позову повністю.
5.          07.09.2020 Верховний Суд відкрив провадження у справі. 

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          03.11.2015 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаської області площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства. До заяви було додано: копію документа, що посвідчує особу (паспорт); копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; викопіювання з карти із зазначенням земельної ділянки.
7.          У встановлений ст. 118 ЗК України строк відповідач не прийняв жодного рішення за результатом розгляду клопотання. Тому ОСОБА_1 скористався правом на замовлення такого проекту самостійно та повідомив про це Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області.
8.          Висновком №8-28-0.5-772/15-16 від 03.02.2016 Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області відмовило у погодженні проекту землеустрою, посилаючись на відсутність рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
9.          За результатами повторного звернення ОСОБА_1 , Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області висновком від 02.03.2016  №70/41-16 погодило проекту землеустрою.
10.          У висновку №467-16 від 21.04.2016, складеному за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації, зазначено, що представлений проект землеустрою відповідає вимогам земельного законодавства та діючим нормативно-методичним документам, встановленим нормам і правилам та оцінюється позитивно. При цьому, в зауваженнях до проекту зазначено про необхідність врахування рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015 про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою при прийнятті рішення про затвердження проекту.
11.          На підставі зазначеного проекту землеустрою, 17.06.2016 Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області внесло до Державного земельного кадастру відомості про земельну ділянку, присвоївши кадастровий номер 7124981000:01:006:0583, форма власності - приватна. 
12.          07.07.2016 ОСОБА_1 звернувся із заявою про затвердження проекту землеустрою, додавши проект землеустрою та витяг з Державного земельного кадастру. 
13.          Листом від 25.07.2016 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області відмовило ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою, посилаючись на рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015, а також на рішення уповноваженого органу про надання дозволу на його розробку.
14.          Зазначену відмову ОСОБА_1 оскаржував в судовому порядку (справа №823/1103/16). Постановою Верховного Суду від 03.07.2019 скасовано постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02.09.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 та прийнято нове рішення про часткове задоволення позову: визнано протиправною бездіяльність у вирішенні заяви ОСОБА_1 від 07.07.2016  про затвердження проекту землеустрою та зобов`язано повторно розглянути заяву і вирішити питання про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки кадастровий номер 7124981000:01:006:0583.
15.          На виконання постанови Верховного Суду від 03.07.2019 у справі № 823/1103/16, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області видало наказ № 23-4092/14-19-СГ від 30.09.2019 про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 2,0000 га (кадастровий номер 71249870000:01:006:0583) для ведення особистого селянського господарства в адмінмежах Білозірської сільської Черкаського району Черкаської області. Підставою відмови стало те, що розпорядження даною земельною ділянкою не відноситься до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, оскільки відповідно до відомостей з Державного земельного кадастру бажана до виділення земельна ділянка перебуває в приватній власності.
16.          В листопаді 2019 року ОСОБА_1 оскаржив зазначений наказ і він є предметом цього спору.
17.          Згодом, Головне управління встановило, що земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0583 помилково зареєстрована в Державному земельному кадастрі, як така, що перебуває у приватній власності, хоча ним не приймалось рішення щодо передачі зазначеної земельної ділянки у приватну власність. Земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0583 помилково не була передана Білозірській сільській об`єднаній територіальній громаді. 
18.          З метою усунення даного порушення, наказом від 28.11.2019 №23-5507/14-19-СГ Головне управління передало Білозірській сільській раді у комунальну власність земельну ділянку площею 2,0000 га, на підставі акту приймання - передачі.
19.          Згідно з інформацією з Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обтяжень, земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0583 на підставі рішення Білозірської сільської ради 27.04.2020 була передана у приватну власність ОСОБА_2 , а 04.06.2020 внесено запис реєстрацію права оренди на зазначену земельну ділянку за ОСОБА_3 , що зареєстровано на підставі договору оренди від 03.06.2020.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

20.          Позивач вимоги обґрунтовував тим, що Держгеокадастр протиправно не затвердив проект землеустрою з підстав перебування даної ділянки у приватній власності. Позивач вважає, що рішення про передачу земельної ділянки у приватну власність будь-якій особі не приймалось. Натомість, внесення в 2016 році до Державного земельного кадастру відомостей про форму власності цієї ділянки як приватної власності, відбулось саме на підставі проекту землеустрою, поданого ОСОБА_1 . Зазначені обставини свідчать, що земельна ділянка могла бути передана лише у власність ОСОБА_1 .
21.          Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що немає повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, оскільки земельну ділянку було передано із земель державної власності сільськогосподарського призначення у комунальну власність Білозірській сільській раді. Ділянку передано у комунальну власність на виконання розпорядження КМУ від 31.01.2018 №60-р, яким Держгеокадастр зобов`язано забезпечити формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах, визначених перспективним планом формування територій громад, шляхом проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з подальшою передачею зазначених земельних ділянок у комунальну власність відповідних об`єднаних територіальних громад згідно із статтею 117 Земельного кодексу України.
Таким чином, доводи позивача, що саме йому Держгеокадастр має передати у власність земельну ділянку, є помилковими. 
22.          Крім того відповідач наполягав на тому, що спір має вирішуватись за правилами цивільного судочинства, оскільки у інших осіб вже виникли речові права на ту саму земельну ділянку, які належно зареєстровані. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23.          Задовольняючи позов частково, суди дійшли висновку, що Головне управління не надало жодного доказу того, що на момент прийняття оскаржуваного наказу від 30.09.2019  земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність перебувала у приватній власності. Разом з тим, наказ від 28.11.2019 про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність, був також прийнятий після оскаржуваного наказу від 30.09.2019. Тобто, на час вирішення питання про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність, цих підстав не було. Отже, наказ від 30.09.2019 про відмову у затвердженні документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність є протиправним та має бути скасований, а вирішення цього питання належить до компетенції відповідача.
24.          Також відсутні докази переходу права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 7124981000:01:006:0583 до Білозірської сільської ради, а згідно з відомостями з Публічної кадастрової карти України станом на час прийняття судового рішення у графі тип власності вказаної земельної ділянки зазначено "не визначено".
25.          Суд першої інстанції дійшов висновку, що доводи про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, суд не бере до уваги, оскільки питання підсудності вирішувалося суддею під час відкриття провадження у справі.
26.          У той же час, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні зазначив, що на час апеляційного розгляду, згідно з відомостями з Публічної кадастрової карти України про земельну ділянку з кадастровим номером 7124981000:01:006:0583 форма власності - приватна; дата державної реєстрації права (в державному реєстрі прав) - 06.05.2020; орган, що здійснив державну реєстрацію права - Виконавчий комітет Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області; також внесено запис про реєстрацію речового права - права оренди земельної ділянки, дата реєстрації- 04.06.2020. Оскільки встановлено наявність існуючого речового права на спірну земельну ділянку у третьої особи, а дії/бездіяльність та рішення відповідача, або іншого органу, у кінцевому результаті, спричинили виникнення речового права на цю земельну ділянку, у такому випадку, породжується цивільно-правовий спір.
27.          Вимоги позивача про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою є необґрунтованими, оскільки існує запис про реєстрацію речових прав в іншої особи/органу на вказану земельну ділянку. Тому  відповідач може лише повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та прийняти рішення, із зазначенням підстави та мотивів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

28.          Позивач у касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судами норм процесуального права:
А) на підставі судового рішення у іншій справі відповідача вже було зобов`язано розглянути повторно заяву позивача та прийняти рішення. Відповідач прийняв рішення про відмову у затвердженні документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність. Така відмова є повторною. А з огляду на ч. 3 ст. 245 КАС України суд, у разі скасування індивідуального акта може зобов 'язати суб 'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Суд дійшов помилкового висновку, що зобов`язання відповідача до прийняття конкретного рішення відноситься до дискреційних повноважень;
Б) при прийнятті рішення про затвердження проекту із землеустрою, суб`єкт владних повноважень не наділений правом перевіряти таку документацію, оскільки її перевірка здійснюється на етапі погодження та на етапі проведення реєстрації земельної ділянки в державному земельному кадастрі. Суди помилково не взяли до уваги, що відомості про земельну ділянку вже внесені до Державного земельного кадастру. Тому підстав для відмови не було. Більше того, суб`єкт владних повноважень мав прийняти рішення у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою, тобто не пізніше 21.07.2016 (07.07.2016 + 14 днів);
В) суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, оскільки взяв до уваги обставини (про те, що земельна ділянка перебуває вже у приватній власності, і навіть, передана в оренду), які не входили до предмету спору і були відсутні на час вирішення спору судом першої інстанції. 
29.          23.09.2020 від Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області надійшов відзив на касаційну скаргу.
30.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилався на те, що не має повноважень на розпорядження даною земельною ділянкою, а оскільки в інших осіб вже виникли відповідні речові права на неї, то спір є приватноправовим. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги частково.
32.          Передаючи справу за підсудністю, суди попередніх інстанцій розглядали його як адміністративний спір та застосовували відповідні норми КАС України.
33.          Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з таким застосування норм процесуального права, з огляду на наступне.
34.          Зміст позовних вимог свідчить проте, що метою звернення ОСОБА_1 до суду з цим позовом є отримання спірної земельної ділянки у власність. Вважає, що лише йому вона може і має бути надана, так як ділянка була сформована на підставі розробленого ним ще в 2016 році проекту землеустрою.
35.          Водночас, з матеріалів справи вбачається, що у 2019 році спірна земельна ділянка передана у комунальну власність. А в 2020 році на час розгляду судами цього спору у інших осіб виникло право власності та право оренди на ту ж саму земельну ділянку.
36.          У зв`язку з цим, позивач, вважаючи себе єдиним можливим власником спірної земельної ділянки, просить зобов`язати Держгеокадастр затвердити проект землеустрою щодо відведення та надати у власність землю, заперечуючи можливість виникнення права комунальної чи приватної власності у будь-яких інших осіб.
37.          Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо правил розмежування адміністративних та цивільних спорів.
38.          Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне. По-друге, таким критерієм є суб`єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа). З аналізу вимог статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного права.
39.          При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову. За своїм змістом земельний спір, що виник із розпорядження уповноваженим органом землею, є складним і комплексним із правової точки зору. При прийнятті рішення про передачу земельної ділянки у власність ці органи, з одного боку, перебувають у статусі суб`єкта владних повноважень, а з другого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, таке рішення як правовий акт індивідуальної дії є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею у суб`єктів приватного права. 
Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 826/8018/17).
40.          Отже, незважаючи на те, що предметом спору є наказ Держгеокадастру, яким позивачеві відмовлено у затвердження проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність, суть вимог в кінцевому результаті зводиться до конкруренції майнових прав на конкретну земельну ділянку, з одного боку - позивача, який розробив проект і має намір приватизувати земельну ділянку, а з другого боку - громадянина, якому ту саму земельну ділянку вже передано у власність. Тобто, перешкодою у затвердження проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність є виникнення права власності на цю саму земельну ділянки в іншої особи. 
41.          З огляду на це, неефективним видається зобов`язувати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області затверджувати проект відведення чи вчиняти будь-які інші дії щодо земельної ділянки, яка вибула з її розпорядження. Такий способі захисту не може захистити права позивача. До того ж, такий спір безпосередньо стосується прав теперішнього власника земельної ділянки, а тому не може бути розглянутий без його участі. 
42.          Висновки судів про те, що наказ від 28.11.2019 про передачу земельних ділянок з державної власності у комунальну власність, був прийнятий уже після оскаржуваного наказу від 30.09.2019 про відмову в затвердженні проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність, не змінює правильності висновку, що даний спір має приватноправовий характер. 
43.          Таким чином, спір хоч і пов`язаний з оцінкою повноважень суб`єктів владних повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, проте визначальним є існування права власності у інших осіб на цю земельну ділянку, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
44.          Правомірність та добросовісність дій Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо розпорядження земельною ділянкою може бути перевірено під час вирішення цивільно-правового позову щодо захисту прав позивача на одержання земельної ділянки.
45.          Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
46.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України). Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
47.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
48.          З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
49.          Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
50.          Судові витрати у справі відсутні.

Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2.          Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року - скасувати.
3.          Провадження у справі ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити дії - закрити.
4.          Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                              Мороз Л.Л.

Суддя                                                                                                              Стеценко С.Г.