П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_______________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

12 жовтня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/709/20	

Головуючий в 1 інстанції: Фульга А. П.
                                                                                Дата і місце ухвалення 24.04.2020р., м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді:     Бойка А.В.,
                        суддів:   Єщенка О.В.,
                                       Федусика А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В :
10.02.2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність щодо неприйняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського  призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 32 га, кадастровий номер 4823384700:02:000:0021, що розташована в межах території Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (за межами населених пунктів);
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності, що розташована в межах території Шевченківської  сільської ради Вітовського району Миколаївської області.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 24.04.2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки  загальною площею 32 га, кадастровий номер 4823384700:02:000:0021, що розташована в межах території Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (за межами населених пунктів).
Зобов`язано Шевченківську сільську раду Вітовського району Миколаївської області прийняти рішення відносно ОСОБА_1 щодо розроблення проекту землеустрою про відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею площею 32 га, кадастровий номер 4823384700:02:000:0021, що розташована в межах території Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (за межами населених пунктів).
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Шевченківська сільська рада Вітовського району Миколаївської області подала апеляційну скаргу, в якій посилалась на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, не повне з`ясування обставин по справі.
Апелянт посилається на те, що звернення ОСОБА_1 було розглянуто на засіданні постійної комісії сільської ради та за наслідками її розгляду було прийнято рішення не виносити її на розгляд сесії. Апелянт зазначив, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, діють як суб`єкти владних повноважень. Однак, при цьому, згідно ч. 5 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам та ін.
Апелянт також зазначив, що Шевченківська сільська рада діє як власник комунального майна, в даному випадку земельної ділянки, яка має нічим не обмежене і гарантоване державою право розпорядження земельною ділянкою на власний розсуд, в тому числі і щодо її передачі на земельні торги. На думку апелянта, Земельний кодекс України не містить будь-яких норм, які б обмежували Шевченківську сільську раду в праві розпорядження земельною ділянкою у разі надходження клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. За відсутності таких норм, протилежний висновок фактично незаконно звужує право власності сільської ради на розпорядження своїм майном.
Враховуючи все вищезазначене апелянт просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24.04.2020 року та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
Справа розглянута в порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного:
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 24.10.2019 року ОСОБА_1 , як учасник АТО, звернулась до Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 32 га, кадастровий номер 4823384700:02:000:0021, що розташована в межах території Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (за межами населених пунктів). До заяви позивачем були додані графічні матеріали розміщення земельної ділянки комунальної власності площею 32 га, кадастровий номер 4823384700:02:000:0021.
Листом від 21.11.2019 року № 2045/02-30/19 відповідач повідомив ОСОБА_1 про те, що її заяву від 24.10.2019 року №2203 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою було розглянуто 08.11.2019 року на засіданні постійних комісій сільської ради та було прийнято рішення не виносити на розгляд сесії, так як земельна ділянка зазначена на графічних матеріалах планується сільською радою бути виставленою на земельні торги з метою передачі в оренду для наповнення бюджету на 2020 рік.
Вважаючи протиправною бездіяльність сільської ради щодо розгляду її заяви, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - рішенням відповідного органу місцевого самоврядування. На думку суду, відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, тобто допустив протиправну бездіяльність. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у ч. 6 ст. 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача, в даному випадку, є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне:
За приписами ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Статтею 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Частиною 1 статті 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для  ведення особистого селянського господарства у розмірі -  не більше 2,0 гектара.
Положеннями ч. 1 ст. 122 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 7 цієї статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, статтею 118 Земельного кодексу України покладено на відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, обов`язок у місячний строк розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та прийняти одне із рішень: надати відповідний дозвіл або відмовити у його наданні. 
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч.2 ст. 59 Закону №280/97-ВР).
Виходячи з наведених правових норм, прийняття рішення в даному випадку про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключних повноважень сільської ради, які реалізуються шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність сільської ради про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, нормами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи повинен прийматись саме у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 23.11.2018 року у справі №826/8844/16.
З матеріалів справи вбачається, що заява ОСОБА_1 від 24.10.2019 року про розгляд питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, яка знаходиться на території Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області у межах норм не виносилось на засідання сесії Шевченківської сільської ради та відповідне рішення про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не приймалось.
Таким чином, Шевченківська сільська рада Вітовського району Миколаївської області у встановлений законодавством строк не розглянула заяву позивача від 24.10.2019 року та не прийняла жодного з рішень, передбачених чинним законодавством. В порушення норм Земельного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідачем не прийнято вмотивованого акта у формі рішення стосовно поданої позивачем заяви.
Неприйняття сільською радою жодного рішення у строк, закріплений частиною сьомою статті 118 ЗК України, ставить особу у правову невизначеність, що є недопустимим у відповідності до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, а також порушує її конституційні права щодо розгляду її звернення органом місцевого самоврядування.
Розгляд питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою мав завершитись прийняттям одного з конкретних рішень. Відсутність рішення сільської ради про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою свідчить про протиправну бездіяльність відповідача.
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про доведеність факту бездіяльності відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та порушення її права при вирішенні питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, оскільки позивачем не дотримано вимог статті 116 Земельного кодексу України.
В свою чергу, позивачем заявлено також вимогу про зобов`язання відповідача прийняти рішення саме про надання їй дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Колегія суддів зазначає, що адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Як вже зазначалось вище, наслідком розгляду поданої позивачем заяви повинно було бути прийняття компетентним органом одного з передбачених законодавством рішень, а не якогось конкретного.
Водночас, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Що стосується способу захисту прав позивача, то суд виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи відмову у його наданні, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, а відтак, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним способом захисту прав позивача у спірних правовідносинах буде ухвалення судового рішення про зобов`язання Шевченківської сільської ради Миколаївської області прийняти відповідне рішення, передбачене ст. 118 ЗК України, тобто рішення про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Щодо посилання апелянта на те, що Шевченківська сільська рада не обмежена у праві розпорядження земельною ділянкою у разі надходження клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, колегія суддів зазначає, що при вирішенні питань в галузі земельних правовідносин сільська рада, як суб`єкт владних повноважень, повинна діяти у межах наданих їй повноважень та із суровим дотриманням норм чинного законодавства, яке передбачає, зокрема, обов`язок сільської ради у визначені строки розглянути подане клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою у разі його надходження та прийняти за наслідком такого розгляду відповідне рішення. Наявність права на розпорядження земельною ділянкою не надає сільській раді права не виконувати положення законодавства України, зокрема, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України та фактично ігнорувати звернення громадянина.
Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта, в якості підстави для скасування рішення суду першої інстанції та відмови у задоволенні позовних вимог, на рішення Шевченківської сільської ради від 17.12.2019 року № 55 "Про розподілення вільних земельних ділянок комунальної власності, які не надані у власність фізичним та юридичним особам" та рішення від 21.01.2020 року № 25 "Про затвердження переліку земельних ділянок, право оренди на які буде виставлено на земельні торги", з огляду на наступне:
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
При вирішенні справи суд надає правову оцінку правомірності рішення, дії чи бездіяльності відповідача - суб`єкта владних повноважень саме на момент виникнення спірних правовідносин.
В даному випадку, на момент звернення позивачки із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та протягом строку, встановленого Земельним кодексом України для розгляду сільською радою такого клопотання, вказані відповідачем рішення від 17.12.2019 року № 55 та від 21.01.2020 року № 25 не існували, оскільки були прийняті пізніше, а тому вказані обставини не могли вплинути на реалізацію права позивачки на безоплатну передачу земельної ділянки у власність у межах норм, визначених цим Кодексом, і не є предметом дослідження у даній адміністративній справі.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.  Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому, відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
Дану справу було розглянуто судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні).
Відповідно до ч.1 ст.257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Згідно п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Шевченківської сільської ради Вітовського району Миколаївської області залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року – без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку, відповідно до ч. 5 ст. 328 КАС України, не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                        А.В. Бойко

Суддя:                                                                                          О.В. Єщенко

Суддя:                                                                                         А.Г. Федусик