Постанова
Іменем  України 
 
11 листопада 2020 року
м. Київ
 
справа № 587/1464/17
провадження № 61-140св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Червинської М. Є. (суддя-доповідач),
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю., Карпенко С. О., Коротенка Є. В., 
 
учасники справи:
позивач - Сумська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Сумській області,
відповідачі: Верхньосироватська сільська рада Сумського району Сумської області, ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення апеляційного суду Сумської області в складі колегії суддів: Левченко Т. А., Хвостика С. Г., Собини О. І. від 06 грудня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
1.Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
 
У червні 2017 року Сумська місцева прокуратура, яка діє в інтересах Головного управління Держгеокадастру в Сумській області звернулась до суду з позовом до Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, зобов`язання повернути земельну ділянку.
 
Свої вимоги позивач мотивував тим, що рішенням Верхньосироватської сільської ради від 15 вересня 2015 року надано ОСОБА_1 у приватну власність земельну ділянку, кадастровий номер 5924782900:01:007:0466, площею 0,1921 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, яка розташована на території Верхньосироватської сільської ради. Зазначаючи, що вказане рішення було прийняте з порушенням вимог статей 38, 39 ЗК України, статей 1, 5, 8, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частини 2, 4 статті 48 Закону України «Про охорону земель», статей 17, 21 Закону України «Про охорону містобудування», а тому просить визнати незаконним та скасувати рішення Верхньосироватської сільської ради від 15 вересня                  2015 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 ; зобов`язати ОСОБА_1 повернути Верхньосироватській сільській раді Сумського району вищевказану земельну ділянку. 
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Рішенням Сумського районного суду Сумської області від 06 жовтня                       2017 року в задоволенні позову відмовлено. 
 
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що ОСОБА_1 звернувся із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в 2010 році, після розробки проекту отримав всі необхідні погодження та дозволи, в тому числі Управління Держземагенства у Сумському районі, сектору містобудування та архітектури Сумської районної державної адміністрації, виконав всі вимоги закону щодо порядку отримання у власність земельної ділянки і зареєстрував право власності на спірну земельну ділянку. Оспорюване рішення Верхньосироватської сільської ради, яке є актом одноразового застосування вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому підстав для скасування рішення сільської ради не вбачається.
 
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції 
 
Рішенням апеляційного суду Сумської області від 06 грудня 2017 року апеляційну скаргу заступника прокурора Сумської області задоволено. Рішення Сумського районного суду Сумської області від 06 грудня               2017 року скасовано і ухвалено нове рішення про задоволення позову. Визнано незаконним та скасовано рішення Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 15 вересня 2015 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_1 . Зобов`язано повернути Верхньосироватській сільській раді Сумського району Сумської області земельну ділянку площею 0,1921 га, кадастровий номер  5924782900:01:007:0466, вартістю 242 795,19 грн, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Вирішено питання про судовий збір.
 
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що рішення Верхньосироватської сільської ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) від 15 вересня  2015 року прийнято з порушенням норм чинного законодавства, воно підлягає скасуванню. Оскільки внаслідок прийняття сільською радою оскаржуваного рішення, ОСОБА_1 набув право власності на земельну ділянку, то в силу статті 216 ЦК України вона підлягає поверненню Верхньосироватській сільській раді.
 
Аргументи учасників справи
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У січні 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення апеляційного суду Сумської області від 06 грудня             2017 року, у якій посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд не взяв до уваги те, що вся процедура отримання земельної ділянки відбулась у повній відповідності із вимогами ЗК України. Єдиною підставою для скасування рішення Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 15 вересня 2015 року та фактичного позбавлення ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку площею 0,1921 га, кадастровий номер 5924782900:01:001:0466 надану для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, стало порушення сільською радою частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зазначає, що апеляційним судом не враховано рішення ЄСПЛ від                      24 березня 2003 року в справі «Стретч проти Сполученого Королівства, та рішення ЄСПЛ від 20 жовтня 2011 року в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції, зокрема, щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави та право на мирне володіння своїм майном.
 
Узагальнені доводи відзивів на касаційну скаргу
 
У лютому 2018 року від Сумської місцевої прокуратури на адресу Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у яких заявник просить відмовити в задоволенні зазначеної касаційної скарги, а оскаржуване рішення апеляційного суду залишити без змін. Зазначає, що у даній справі втручання у мирне володіння особою майном (повернення земельної ділянки з приватної власності) є обґрунтованим, таким, що відповідає нормам закону, переслідує суспільний інтерес та є пропорційним. 
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від                    09 січня 2018 року відкрито касаційне провадження в указаній і витребувано цивільну справу № 587/1464/17 з Сумського районного суду Сумської області.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від                  24 червня 2020 року вказану справу призначено до судового розгляду.                   
                
Фактичні обставини справи, встановлені судом
 
Суд установив, що рішенням Верхньосироватської сільської ради 12 липня 2010 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,21 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у власність із земель запасу житлової та громадських забудови по АДРЕСА_1 .
 
Згідно довідки управління Держземагенства у Сумському районі Сумської області від 12 вересня 2014 року, земельна ділянка, яка  відводиться ОСОБА_1 , розташована на землях запасу. Наявне обмеження у використанні земельної ділянки, площею 9,0498 га, охоронна зона навколо об`єктів енергетики.
 
26 лютого 2014 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до                               ПП «Мегаполіс» щодо виконання робіт по складанню проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за вищевказаною адресою.
 
ПП « Магаполіс » розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою АДРЕСА_1 . Даний проект погоджений Управлінням Держземагенства у Сумському районі Сумської області та Сектором містобудування та архітектури Сумської районної державної адміністрації Сумської області.
 
17 серпня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Верхньосироватської сільської ради з заявою про затвердження розробленого ПП «Мегаполіс» проекту землеустрою.
 
Рішенням Верхньосироватської сільської ради від 15 вересня 2015 року затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у приватну власність по АДРЕСА_1 площею 0,1921 га з кадастровим номером 5924782900:01:007:0466. Указана земельна ділянка передана  ОСОБА_1 у власність та зобов`язано його здійснити державну реєстрацію права власності на земельну ділянку в реєстраційній службі Сумського районного управління юстиції Сумської області.
 
15 лютого 2016 року, на підставі вказаного рішення, за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
 
2.Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
 
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня                    2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
 
Частиною другою розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
За таких обставин розгляд касаційної скарги ОСОБА_1 на рішення апеляційного суду Сумської області від 06 грудня 2017 року здійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 08 лютого 2020 року.
 
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. 
 
Згідно зі статтею 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
 
Положеннями статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
 
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.
 
Концепція «майна» в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне тлумачення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві. Певні права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися правом власності, а отже, і «майном».
 
Предметом регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції є втручання держави у право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
 
Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.
 
Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення від 23 листопада 2000 року у справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить «суспільний інтерес» (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року в справі «Трегубенко проти України»).
 
Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.
 
Таким чином, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.
 
Колегія суддів зазначає, що при розгляді цієї справи може бути враховано також рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року в справі «Стретч проти Сполученого Королівства» та рішення ЄСПЛ від 20 жовтня                      2011 року в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції, зокрема щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави у право особи на мирне володіння своїм майном.
 
Разом із тим у пункті 71 рішення у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.
 
З огляду на викладене, принцип «належного урядування» не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, у тому числі й земельних ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло із власності держави у незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з`ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави у право на мирне володіння майном. Дотримання принципу «належного урядування» оцінюється одночасно з додержанням принципу «пропорційності» при тому, що немає точного, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення «справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини». Цей критерій більшою мірою оціночний і стосується суб`єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з`ясований у кожній конкретній справі на підставі безпосередньо встановлених обставин і фактів.
 
За обставинами цієї справи встановлено, що відповідач набув у власність земельну ділянку, якою він правомірно користувався за цільовим призначенням, у межах норм, передбачених законом, на підставі рішення сільської ради; у статусі власника земельної ділянки відповідач володіє земельною ділянкою.
 
Задовольняючи позовні вимоги, апеляційни суд виходив із того, що передача земельних ділянок державної та комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам за відсутності затвердженого плану зонування або детального плану території починаючи з 01 січня 2014 року забороняється.
 
Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
 
З листа Сумської районної державної адміністрації від 24 травня              2017 року за № 1327 вбачається, що плани зонування та детальні плани під індивідуальну забудову на території сільських та селищних рад Сумського району не розроблялись та не затверджувались.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що невиконання органом влади покладених на нього обов`язків щодо затвердження детального плану та плану зонування територій с. Сироватка, не може мати наслідком непропорційне втручання у право відповідача та перекладати на нього усі негативні наслідки такої бездіяльності, оскільки задоволення позову із формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка володіє земельною ділянкою протягом певного часу, а отже порушить справедливий баланс інтересів сторін.
 
Отже, втручання держави у право відповідача на мирне володіння майном - спірною земельною ділянкою, зважаючи на тривале добросовісне користування земельною ділянкою відповідачем, який протиправних дій для заволодіння земельною ділянкою у певному розмірі не вчиняв, має ознаки непропорційного втручання у право відповідача на мирне володіння майном.
 
Позбавлення відповідача права власності на земельну ділянку фактично не переслідує державного чи суспільного інтересу, оскільки з володіння відповідача вона не вибуває, а лише призведе до необхідності повторного проходження процедури набуття у власність не з вини відповідача, а внаслідок недбальства державних органів.
 
У цій справі суд апеляційної інстанції не дотримався принципу справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини.
 
Отже, суд першої інстанції встановив всі обставини справи, додержуючись норм матеріального та процесуального права, зробив законний і обґрунтований висновок по суті спору під час ухвалення рішення у справі, належним чином давши оцінку наданим сторонами доказам, які є належними та достатніми для вирішення зазначеного спору.
 
Оскільки під час дослідження доказів та встановлення фактів у справі судом першої інстанції не були порушені норми процесуального права, правильно застосовані норми матеріального закону, тому рішення суду є законним і обґрунтованим.
 
Установивши, що апеляційним судом скасовано судове рішення, яке відповідає закону, суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції і залишає в силі рішення суду першої інстанції відповідно до статті 413 ЦПК України.
 
Керуючись статтями 400, 413, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
 
Рішення апеляційного суду Сумської області від 06 грудня 2017 року скасувати та залишити в силі рішення Сумського районного суду Сумської області від 06 жовтня 2017 року.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий	М. Є. Червинська  	
Судді:	С. Ю. Бурлаков  	
 	А. Ю. Зайцев  	
 	С. О. Карпенко  	
 	Є. В. Коротенко