ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

26 жовтня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 280/6160/19	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача:  Шальєвої В.А.
суддів:                           Білак С.В., Олефіренко Н.А.,     
секретар судового засідання Лащенко Р.В. 
за участі представника відповідача Радутної О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020 р. (суддя Сацький Р.В., повне судове рішення складено 15.06.2020 р.) в справі № 280/6160/19 за позовом ОСОБА_1 до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання листа протиправним, зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання  протиправним листа від 26.09.2019 р. № 07-05/1620, зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (кадастровий номер 2322188400:02:002:5051).
          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду  від 10.06.2020 р. позов задоволено, визнано лист Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 26.09.2019 №07-05/1620 протиправним та зобов`язано  Долинську сільську раду Запорізького району Запорізької області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1  (кадастровий номер 2322188400:02:002:5051).
В апеляційній  скарзі відповідач просить скасувати рішення з підстав неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідності висновків суду обставинам справи, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт вказує про не врахування судом першої інстанції, що Долинська сільська рада є органом місцевого самоврядування, а не органом виконавчої влади,  до повноважень відповідача  погодження проектів землеустрою не належать відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України. Зазначає, що до компетенції відповідача належить питання затвердження проекту землеустрою.
В листі відповідача  на звернення позивача зазначено, що на час звернення не може затвердити проект землеустрою, оскільки встановлені порушення при складанні проекту, що вказує на право позивача після усунення недоліків повторно звернутися до ради з цього питання.
На думку апелянта, лист не є індивідуальним актом,  не створює для позивача юридичних наслідків та не вважається відмовою у затвердженні проекту землеустрою у розумінні ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.
Відповідачем не порушувалось право позивача на володіння майном. Посилається на те, що у власності колишнього власника об`єкта нерухомості - телятника літ. В земельної ділянки  у користуванні не було, право такого користування не зареєстровано.
Позовні вимоги про затвердження проекту землеустрою є передчасними, оскільки відповідачем не реалізовано надані йому управлінські функції. 
Вважає, що судом першої інстанції необґрунтовано відмовлено у клопотанні про закриття провадження у справі, адже цей спір не є публічно-правовим, а стосується питання права власності позивача на земельну ділянку.
          В судовому засіданні представник відповідач апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.
          Позивач до судового засідання не з`явився, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлений належним чином, у зв`язку з чим суд визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутності позивача.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши  законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга має бути задоволена частково з наступних підстав.
          Судом першої інстанції встановлено, що наказом Головного  управління Держгеокадастру  у Запорізькій області від 21.04.2017 №8-2029/15-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою»    ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою та пунктом 2 наказу наказано подати розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки Головному управлінню Держгеокадастру у Запорізькій області.
Станом на  час розгляду справи  повноважним розпорядником спірної земельної ділянки є   Долинська сільська рада  Запорізького району Запорізької області.
Позивачем розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Долинської територіальної громади Запорізького району (за межами населених пунктів) для ведення селянського господарства.
На запитуваній позивачем земельній ділянці (кадастровий номер 2322188400:02:002:5051) знаходиться будівля, що належить позивача на праві приватної власності відповідно до договору купівлі-продажу від 03.06.2016.
22.08.2019 позивач звернувся до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2322188400:02:002:5051 у власність.
Листом від 26.09.2019 №07-05/1620 відповідач повідомив про неможливість затвердження землевпорядної документації та передачі у власність земельної ділянки, оскільки проект землеустрою не відповідає вимогам ст. 50 Закону України «Про землеустрій» та Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками», затвердженої наказом Держкомзему від 18.05.200 №376.
          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що  підстава для відмови у погодженні проекту землеустрою, викладена відповідачем у листі від 26.09.2019 №07-05/1620, не відповідає чинному законодавству, а відповідачем в порушення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  не розглянуто  питання щодо погодження проекту землеустрою  на пленарному засіданні сільської ради, а відмова у затвердженні проекту землеустрою прийнята одноособово сільським головою.
          Висновок суду першої інстанції про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою не мотивований. 
          Суд доходить висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим судове рішення має бути скасовано із прийняттям нового рішення.
Судом встановлено, що наказом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області № 8-2029/15-17-СГ № 21.04.2017 р.  надано ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої  на території Долинської територіальної громади Запорізького району Запорізької області (за межами населених пунктів) за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовний розмір – 2,0000 га, цільове призначення – для ведення особистого селянського господарства.
Позивачем розроблено проект землеустрою та подано на затвердження Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області відповідно до заяви від 22.09.2019 р., оскільки на час подання такого проекту  розпорядником спірної земельної ділянки є Долинська сільська рада  Запорізького району Запорізької області.
Листом від 16.09.2019 р. № 07-05/1620 Долинська сільська рада повідомила позивача, що проект землеустрою не відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема статті 50 Закону України  «Про землеустрій». Зазначено, що матеріали встановлення межових знаків не приведені у відповідність до Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18.05.2010 р. № 376, тому сільська рада не може затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передати земельну ділянку у власність. Додатково повідомлено, що в подальшому земельну ділянку будуть передавати тільки в оренду.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Частинами 1 та 3  статті 22 Земельного кодексу України  передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частин 1-3   статті 116 Земельного кодексу України  громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Згідно з частинами 8-10   статті 118 Земельного кодексу України  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин  відповідно до приписів  статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Приведені вище норми  Земельного кодексу України  визначають,  що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.  
Також не може  бути затверджений проект землеустрою, який не погоджено в порядку, встановленому  статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку  статті 186-1 Земельного кодексу України норми  статті 118 Земельного кодексу України  не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Звертаючись до Долинської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою, позивачем додано до заяви погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
Відтак, у зв`язку з погодженням проекту землеустрою у встановленому законодавством порядку, а також наявності відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, відповідач мав винести питання про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність на засідання сесії сільської ради.
При цьому суд зазначає, що перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Разом з тим, судом встановлено, що відповідач як орган місцевого самоврядування у спірних правовідносинах повинен діяти у спосіб, визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №   280/97-ВР (далі – Закон № 280/97-ВР), який відповідно до  Конституції України  визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.  
Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Частиною 1  статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлено, що  сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені  Конституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями  118,  122,  123 Земельного кодексу України, статтями  26,  33,  59 Закону № 280/97-ВР.
Пунктом 34 частини першої  статті 26 Закону № 280/97-ВР  передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до  закону  питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до  статті 59 Закону № 280/97-ВР  рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
В цьому випадку відповідачем, органом місцевого самоврядування, відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без внесення питання на розгляд сесії місцевої ради, без прийняття компетентним органом, яким є власне місцева рада, відповідного рішення. 
Фактично відповідачем заява позивача не розглянута компетентним органом, рішення не прийнято, а позивача повідомлено листом про відмову у затвердженні проекту землеустрою.   
Зазначене  свідчить про порушення відповідачем приписів Земельного кодексу України та Закону № 280/97-ВР у питанні затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач у спірних правовідносинах діяв протиправно, порушивши  спосіб реалізації владних управлінських функцій, проте не може визнати обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що лист, яким позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, є рішенням органу місцевого самоврядування, який створює для позивача певні правові наслідки.
За змістом пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Лист відповідача від 26.09.2019 р. №07-05/1620  не може вважатися індивідуальним актом у розумінні приведеної норми процесуального права, оскільки не створює будь-яких правових наслідків для позивача, а лише носить характер повідомлення.
В цьому випадку наявні ознаки бездіяльності з боку відповідача щодо не розгляду у встановленому Законом № 280/97-ВР порядку заяви позивача та не прийняття відповідного рішення.
Крім того, оскільки саме сільською радою не приймалось жодного рішення у питанні затвердженні проекту землеустрою за заявою позивача, суд першої інстанції  необґрунтовано зобов`язав відповідача затвердити проект землеустрою.
В межах спірних правовідносин, враховуючи доведеність порушеного права позивача у питанні затвердження проекту землеустрою, суд на виконання приписів частини 2 статті 9 КАС України, відповідно до якої суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог; суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог,  обрати інший  спосіб захисту порушеного права позивача, а саме визнати протиправною  бездіяльність відповідача  щодо не розгляду у встановленому Законом № 280/97-ВР порядку заяви позивача та не прийняття відповідного рішення, а також зобов`язати відповідача розглянути поданий на затвердження позивачем проект землеустрою.
Доводи апелянта частково враховані судом з підстав, приведених вище.
Разом з тим, суд визнає необґрунтованими доводи апелянта стосовно  неможливості затвердження проекту землеустрою, оскільки встановлені порушення при складанні проекту, адже вище судом зроблено висновок,  що відповідність проекту землеустрою вимогами законодавства перевіряється на стадії його погодження. 
Посилання апелянта на необґрунтованість  відмови в задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі, адже цей спір не є публічно-правовим, а стосується питання права власності позивача на земельну ділянку, є безпідставними. Суд зазначає,  що цей спір є публічно-правовим зважаючи на те, що в цих правовідносин відповідач реалізує владні управлінські функції розпорядника земельної ділянки.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції  не доведеними є обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права,  що є підставою  для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9,   242, 243,   308,   315,   317, 321,   322, 325  Кодексу адміністративного судочинства України, суд   
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020 р.  в справі № 280/6160/19 задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020 р.  в справі № 280/6160/19 за позовом ОСОБА_1 до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання листа протиправним, зобов`язання вчинити певні дії скасувати.
Ухвалити в справі № 280/6160/19 нове рішення.
Позов ОСОБА_1 до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання листа протиправним, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області щодо не розгляду у встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та не прийняття відповідного рішення на пленарному засіданні сільської ради.
Зобов`язати Долинську сільську раду Запорізького району Запорізької області розглянути у порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельним кодексом України, поданий на затвердження сільською радою ОСОБА_1  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти  рішення на пленарному засіданні сільської ради  з урахуванням висновків суду.
          В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Постанова  набирає законної сили з дати її прийняття 26.10.2020 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня  складення повного судового рішення.
          Повне судове рішення складено 27.10.2020 р.
   
             Суддя-доповідач                                                                      В.А. Шальєва 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      Н.А. Олефіренко