УХВАЛА

30 грудня 2020 року 
Київ
справа №9901/399/20
адміністративне провадження №П/9901/399/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними, 

УСТАНОВИВ:
28 грудня 2020 року до Касаційного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (далі - відповідач), де просить: 
визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо здійснення голосування за Закон України від 18 вересня 2012 року № 5294-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, та повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері зовнішніх зносин України» (далі - Закон № 5294-VI), в межі і спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України;
зобов`язати Верховну Раду України утримуватися від вчинення дій, які полягають у здійсненні голосування за прийняття Законів України в межі і спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України. 
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що спосіб прийняття Законів України відповідно до положень статті 84 Конституції України, полягає у здійсненні народним депутатом України особистого голосування на пленарних засіданнях. Натомість, на думку позивача, голосування за прийняття Закону № 5294-VI було здійснено всупереч імперативній нормі прямої дії положень частини 3 статті 84 Конституції України. Таких висновків позивач дійшов з аналізу наданої на його запит відповіді Верховної Ради України за № 18/10-1867 від 03 листопада 2020 року та доданих до неї картки законопроекту, результатів обов`язкової письмової реєстрації народних депутатів України на вечірньому пленарному засіданні на якому було прийнято Закон № 5294-VI та результати голосування за Закон № 5294-VI. Так, із наданих на запит документів, позивач дійшов висновку, що із 264 проголосувавших народних депутатів України «за» Закон № 5294-VI, 145 народних депутатів України були взагалі відсутні на вечірньому пленарному засіданні під час якого о 18 год 43 хв 42 сек відбулося голосування за прийняття Закону № 5294- VI. Здійснення Верховною Радою України в особі 145 народних депутатів України дій, які полягають у в не особистому голосуванні народними 145 народними депутатами України за прийняття Закону № 5294- VI, прямо суперечить закону найвищої юридичної сили - Конституції України. Отже, на думку позивача, Закон № 5294- VI є таким , що прийнятий всупереч і не відповідає Конституції України, тобто є нечинним. Своє порушене право обґрунтовує тим, що у зв`язку із прийняттям Закону № 5294- VI та виключенням на підставі цього закону Положення про свідоцтво про народження зі змісту постанови Верховної Ради України № 2503-ХІІ "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження" від 26 червня 1992 року, позивача позбавлено невід`ємного права на підтвердження його національності, що є дискримінацією, зокрема позбавлено прав виключного власника надр, землі тощо, позбавлено гарантій забезпечення Україною його прав і свобод, закріплених міжнародними нормативно-правовими актами тощо і фактично виведено зі статусу "громадянин". 
Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Аналіз зазначених норм свідчить про те, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
При цьому захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Зі змісту позовної заяви слідує, що предметом спору у цій справі є дії Верховної Ради України на окремій стадії законодавчої процедури під час розгляду Закону України від 18 вересня 2012 року № 5294-VI, а саме здійснення голосування за вказаний законопроект.
Відповідно до частини четвертої статті 22, частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 статті 85 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України розтлумачив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Відповідно до розділу IV Регламенту Верховної Ради України стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Таким чином, позивач оскаржує законність дій в окремих стадіях законодавчої процедури (розгляд законопроекту шляхом голосування), здійснення яких віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України, яка при цьому реалізує свою законотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. 
Зазначені дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. 
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 квітня 2019 року у справі № 800/427/17, згідно якого діяльність Президента України та ВРУ, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. 
У цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне їх оприлюднення при набранні чинності). Рада таким чином реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. 
Аналогічні висновки були викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 та постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 9901/108/20.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
При цьому Суд не роз`яснює в порядку якого судочинства має розглядатися такий спір, оскільки поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
З огляду на наведене суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити.
Керуючись статтями 22, 170, 248, 256, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, 

УХВАЛИВ:
1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними.
2. Роз?яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
3. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження направити особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України, та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.

...........................

Л.О. Єресько,
Суддя Верховного Суду