ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 810/2509/17
адміністративне провадження №К/9901/16792/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №810/2509/17
за позовом Першого заступника прокурора Київської області І.Грабця
до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області
треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю «Лотос», Приватне акціонерне товариство «Тіз-Топаз»
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Тіз-Топаз» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Мельничука   В.П., Оксененка О.М.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Перший заступник прокурора Київської області І.Грабець звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, в якому просив: скасувати рішення Козинської селищної ради від 29.06.2016 №5 "Про затвердження "Детального плану житлової забудови північної частини селища Козин Обухівського району Київської області". 
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що оспорюване рішення суперечить вимогам ст. 1, 16-19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності",    п.4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №290 від 16.11.2011, а також п.п. 4.1-4.3, 7.3 та додатку "Б" ДБН Б.1.1.-14-2012 "Склад та зміст детального плану території", оскільки рішення прийнято за відсутності затвердженого Генерального плану населеного пункту на дану територію. Позивач також стверджував, що Детальний план території не може розроблятися на основі лише містобудівного обґрунтування та уточнень до його положень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09.12.2019 у задоволенні позову відмовлено повністю. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при зверненні до суду з цим позовом прокурор не зазначив підстави свого представництва (відсутність суб`єкта владних повноважень та/або неналежне виконання ним свої функцій). Суд дійшов висновку, що у даному випадку у прокурора були відсутні підстави для звернення до суду з огляду на те, що у системі контролю за містобудівною та архітектурною діяльністю місцевих рад наявна низка суб`єктів владних повноважень, до кола обов`язків яких входить здійснення контролю за такою діяльністю від моменту підготовки пропозицій та проектної документації щодо забудови до затвердження містобудівної документації. Такі дії прокуратури, за висновками суду першої інстанції, порушують положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України.Крім того, суд першої інстанції визнав безпідставними доводи прокурора про необхідність звернення до суду у зв`язку з порушенням інтересів держави, які позивач обгрунтовував тим, що оспорюваним рішенням порушені норми земельного, водного законодавства та інтереси членів громади.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 рішення Київського окружного адміністративного суду від 09.12.2019 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов прокурора задоволено. Скасовано рішення Козинської селищної ради № 5 від 29.06.2016 «Про затвердження «Детального плану житлової забудови північної частини селища Козин Обухівського району Київської області».
5. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд, проаналізувавши положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Водного кодексу України, дійшов висновку про те, що зазначені законодавчі акти не наділяють органи державного архітектурно-будівельного контролю та державні органи повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування. Крім того, за висновками суду апеляційної інстанції, обгрунтованими є пояснення, подані прокурором у яких вказано, що спірне рішення порушує правові та організаційні основи містобудівної діяльності та інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища щодо раціонального використання і відтворення водних ресурсів, тому є підстави звернення прокурора до суду з цим позовом. Вирішуючи позов по суті заявлених вимог, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що Детальний план території затверджено за відсутності Генерального плану, який би визначав принципові вирішення розвитку, планування, забудови цієї частини смт. Козин, а також з того, що оскаржуваним Детальним планом території встановлено прибережні захисні смуги в розмірі, що не відповідає вимогам ст. 88 Водного кодексу України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У липні 2020 року ПАТ «Тіз-Топаз» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що позовна заява та апеляційна скарга позивача ґрунтуються на припущеннях, без надання конкретних доказів такого порушення. Заступник прокурора не вказав у позовній заяві, які саме складові Детального плану території (графічні або текстові матеріали) в межах проекту не узгоджуються або суперечать Генеральному плану смт. Козин або Обґрунтуванню внесення змін до Генерального плану смт. Козин, не наведені конкретні заперечення щодо земель водного фонду, а лише наявні загальні фрази, що детальний план території фактично зроблено не у відповідності до Генерального плану смт. Козин, наявні порушення земель водного фонду щодо функціонального призначення території та позивач не надає конкретних доказів щодо цього.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 09.07.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.07.2020, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 27.07.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Тіз-Топаз» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі № 810/2509/17.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.10.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на засіданні II сесії Козинської селищної ради XXIII скликання, рішенням від 11.06.1998, яке оформлено протоколом №2, затверджено Генеральний план забудови селища Козин Обухівського району Київської області. У рішенні вказано, що Генеральний план затверджено в третьому варіанті з усіма доповненнями згідно рішень Обухівської районної ради, рекреаційної зони та проектних матеріалів ПДП житлового району "П`ятихатки". Генеральний план було розроблено інститутом "Діпромісто" з метою запобігання помилок при інженерно-будівельному освоєнні житлового району "П`ятихатки". Пунктом 3 рішення доручено укласти відповідний договір з інститутом "Діпромісто" на ведення авторського нагляду та виконання, у разі необхідності, окремих коригувань проекту. Генеральним планом упорядковувалась існуюча територія селища Козин.
13. У 2001 році ДНДПІПМ "Діпромісто" розроблено містобудівне обґрунтування зміни меж селища Козин, яким розширені межі селища Козин до 3071 га. 
14. Рішенням Обухівської районної ради від 12.04.2001 №68.5.VI відхилено протест прокурора Обухівського району на рішення Обухівської районної ради від 21.12.2001 року № 206-16.XXIII «Про зміну меж смт.Козин» (Т.3 а.с. 205-206). Обухівська районна рада вказаним рішенням встановила загальну площу селища міського типу Козин - 3071 га в якості делегованих повноважень на підставі п. 2 рішення Київської обласної ради від 17.02.2000 року №174-10-ХХІІІ, яким було передбачено - повторно доручити Обухівській районній раді встановити межі смт. Козин. Рекомендовано обласному управлінню земельних ресурсів взяти на контроль розробку проекту встановлення меж смт. Козин. Обухівська районна рада затвердила проект обґрунтування зміни меж території населеного пункту селища міського типу Козин, тобто містобудівну документацію, яка мала назву «Коригування генерального плану смт. Козин Обухівського району Київської області. Містобудівне обґрунтування змін меж            смт. Козин». 
15. Обухівський районний суд Київської області у справі №2-а-4237/11 за позовом прокурора про визнання незаконним рішення Обухівської районної ради від 21.12.2001 № 206-16.XXIII «Про зміну меж смт. Козинв Обухівському районному суді Київської області, ухвалою від 15.06.2011 позов залишив без розгляду (Т.3 а.с. 210-211). Вказане рішення Обухівської районної ради є таким, що набрало законної сили. 
16. Також, у 2011 році українським державним інститутом проектування "Діпроміст" розроблено коригування генерального плану смт. Козин на підставі замовлення Козинської селищної ради (а.с.44-67 т.2).
17. В пояснювальній записці до Коригування викладено підстави: необхідність у зміні меж смт. Козин Обухівського району Київської області, оскільки після затвердження генерального плану розпочалось активне будівництво та освоєння майданчиків у межах проектних кордонів селища та на прилеглих територіях.
18. Нові майданчики були розташовані здебільшого на території Обухівського району, зокрема, в межах кордонів землекористування Козинської селищної ради.
19. Пропозиції по зміні проектних меж смт. Козин розроблені у якості 1 етапу коригування Генерального плану забудови території селища. Їх метою визначено відшукання оптимального рішення з приводу містобудівної організації території смт. Козин, створення можливості здійснення системного освоєння території за взаємно скоординованим комплексом проектно-планової документації, а також ведення ефективного керування та контролю за процесами освоєння території.
20. Обґрунтування зміни меж смт. Козин були виконані авторським колективом архітектурно-планової бригади №33 та базового центу ГІС та містять в собі текстову частину; графічні матеріали; схеми землекористування; трансформацію кордонів та проекти кордонів селища.
21. Також, відповідач отримав погодження управління містобудування та архітектури (а.с.63, т.2) для встановлення нової межі селища Козин та коригування Генерального плану з метою перспективного розвитку селища. Управлінням було запропоновано завдання на проектування зазначених робіт, підготовлене інститутом "Діпроміст" - розробником діючого генерального плану смт.Козин, подати на погодження управлінню у встановленому порядку.
22. Листом від 20.11.2000 №412 Управління містобудування та архітектури погодило подані відповідачем матеріали містобудівного обґрунтування зміни меж смт. Козин як першого етапу коригування генерального плану та рекомендувала їх до затвердження у встановленому порядку.
23. 30.10.2000 на робочій нараді при голові Обухівської РДА було вирішено погодити пропозиції змін проектних меж смт. Козин. Відповідне погодження було отримано і у Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
24. В Генеральному плані селища Козин Обухівського району Київської області державне підприємство «УкрНДІпроцивільсілбуд», згідно отриманих та додатково наданих Козинською селищною радою відомостей, встановило прибережно-захисну смугу поверхневих вод на території селища Козин, в зв`язку з чим до прибережно-захисної смуги відійшла частина земельних ділянок низки товариств-забудовників, в тому числі і ТОВ " ЛОТОС ", що належать їм на праві приватної власності та на праві оренди.
25. Землевласники - ТОВ «Дана», ТОВ «ЛОТОС», ТОВ «Альфа-Плюс», ТОВ   «Затишне», ТОВ   «Ок-Інвест» стверджували, що в результаті дій «УкрНДІпроцивільсілбуд» та Козинської селищної ради із розроблення Детального плану селища Козин Обухівського району Київської області їх позбавлено права приватної власності та права оренди на частину належних їм земельних ділянок, вказали, що такі дії відповідачів суперечать приписам Водного та Земельного кодексів України (в редакції, що діяла на 2010 рік), у зв`язку з чим звернулись до господарського суду. 
26. Рішенням Господарського суду Київської області від 10.06.2014 у справі №911/1562/14 ДП   «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» зобов`язано відкоригувати прибережну захисну смугу на території селища Козин Обухівського району Київської області з винесенням її за межі фактичних землеволодінь на праві приватної власності та праві користування ТОВ   «ЛОТОС» та ТОВ «Ок-Інвест». Цим же рішенням на Козинську селищну раду судом покладено обов`язок ініціювати замовлення ДП «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» коригування Генерального плану селища Козин Обухівського району Київської області в частині встановленої прибережно-захисної смуги поверхневих вод із винесенням її за межі фактичних землеволодінь на праві приватної власності та праві користування ТОВ   «ЛОТОС» та ТОВ «Ок-Інвест».
27. На виконання вимог вказаного судового рішення у справі №911/1562/14 та ураховуючи потреби місцевої громади в планувальній документації, відображення фактичних змін у населеному пункті смт. Козин, Козинська селищна рада замовила у «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» розробку Детального плану території житлової забудови Північної частини смт. Козин.
28. Детальний план території житлової забудови Північної частини смт. Козин розроблено у 2015-2016 ДП "Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва "УкрНДПі Цивільбуд" з урахуванням протоколу засідання Архітектурно-містобудівної ради при відділі містобудування і архітектури Обухівської РДА №1 від 25.10.2015, за результатом схвалення проекту на громадських слуханнях та доопрацювання зауважень, доповнень, що були висловлені на сесіях Козинської селищної ради, з метою врегулювання відносин у сфери перспективної забудови смт. Козин та закладення правового підґрунтя для землевпорядкування існуючих землеволодінь та землекористувань.
29. Рішенням тринадцятої сесії Козинської селищної ради VII скликання №5 від 29.06.2016 затверджено вказаний "Детальний план території житлової забудови північної частини смт. Козин Обухівського району Київської області".
30. До затвердження оспорюваного рішення, виконавчий комітет Козинської селищної ради рішенням від 29.08.2002 №8 затвердив проект відведення земельної ділянки загальною площею 36,60 га та надав її в довгострокове користування на умовах оренди на 49 років без зміни цільового призначення ТОВ "Затишне". На підставі вказаного рішення 05.09.2002 між виконавчим комітетом Козинської селищної ради та ТОВ "Затишне" укладено договір оренди вищевказаної земельної ділянки з цільовим призначенням під розміщення товариства індивідуальних забудовників, зареєстрований в Обухівському районному відділі земельних ресурсів за №170 від 06.09.2002.
31. В подальшому, між Козинською селищною радою і ТОВ "Затишне" укладено додаткову угоду до договору оренди від 05.09.2002, за умовами якої об`єктом оренди стала земельна ділянка площею 28,641 га, яка складається із земельних ділянок: площею 14,2205 га з кадастровим номером 3223155400:03:011:0002, площею 9,1335 га з кадастровим номером 3223155400:03:010:0003, площею 0,5946 га з кадастровим номером 3223155400:03:012:0007, площею 4,6931 га з кадастровим номером 3223155400:03:012:0008, а також земельної ділянки площею 11,6 га з кадастровим номером 3223155400:03:031:0134.
32. Рішенням виконкому Козинської селищної ради №2 від 29.01.2004 та рішенням Козинської селищної ради №20 від 30.03.2004 надано дозвіл ЗАТ «ТІЗ-Топаз» на виготовлення проектної документації для створення Житлово-рекреаційного комплексу « Конча-Заспа » та замолено і розроблено Концепцію об`єднаного генерального плану ЖРК «Конча-Заспа». 
33. 30.12.2016 перший заступник прокурора Київської області звернувся до Господарського суду Київської області з позовом №05/2-1863 вих.16 до відповідачів: Козинської селищної ради, ТОВ "Затишне" про визнання недійсними пунктів 1,3,4,5,6,7,8 рішення від 29.08.2002 №8, визнання недійсними рішень від 06.02.2003 №24-39 та від 06.06.2014, договору оренди земельної ділянки від 05.09.2002, додаткової угоди від 08.02.2007 та скасування державної реєстрації права власності на земельні ділянки.
34. Позовні були вимоги обґрунтовані протиправністю пунктів 1,3,4,5,6,7,8 рішення виконавчого комітету Козинської селищної ради 29.08.02 №8, яким затверджено проект відведення земельної ділянки загальною площею 36,60 га та надано її в довгострокове користування на умовах оренди на 49 років без зміни цільового призначення ТОВ "Затишне".
35. Вказана позовна заява до господарського суду подана з пропущенням строку звернення до суду, необхідність поновлення якого прокурор пояснив тим, що "про порушення відведення земельних ділянок йому стало відомо лише після моніторингу рішень ради".
36. Рішенням Господарського суду Київської області у справі №911/61/17, яке набуло законної сили та яким першому заступнику прокурора Київської області було відмовлено у задоволенні позову, встановлена необґрунтованість заявленого позову.
37. Оскільки спір про визнання недійсними та скасування договорів оренди земельних ділянок, укладених з ТОВ "Затишне" та іншими інвесторами-забудовниками пов`язаний з рішенням Козинської селищної ради №5 від 29.06.2016 про затвердження Детального плану території житлової забудови північної частини смт. Козин, прокурор звернувся до адміністративного суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
38. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
39. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС, у редакції, чинній на момент розгляду справи.
40. Частиною другою статті 6 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
41. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
42. Відповідно до статті 1311   Конституції України прокуратура здійснює: 1)   підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
43. Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017   року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
44. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
45. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
46. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
47. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
48. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
49. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
50. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
51. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
52. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
53. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
54. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
55. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
56. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
57. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
58. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
59. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
60. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
61. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
62. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
63. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
64. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
65. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
66. Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
67. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
68. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
69. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
70. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
71. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
72. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
73. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
74. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
75. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
76. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
77. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
78. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
79. Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що Детальний план забудови с.   Козин розроблений та затверджений всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, яка стосується встановлення меж прибережно-захисних смуг р. Дніпро, чим порушені інтереси держави та інтереси членів громади. Позовні вимоги обгрунтовані тим, що оспорюване рішення прийнято всупереч вимог ст. 1, 16-19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №290 від 16.11.2011, а також п.п. 4.1-4.3, 7.3 та додатку "Б" ДБН Б.1.1.-14-2012 "Склад та зміст детального плану території", оскільки рішення прийнято за відсутності затвердженого Генерального плану населеного пункту на дану територію. 
80. Отже, враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач. 
81. Відповідно до частини п`ятої статті 12 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належить, зокрема, затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території.
82. Стаття 1 Закону України «Про основи містобудування» передбачає, що містобудування - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
83. На підставі статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 
84. Згідно роз`яснення Мінрегіонбуду від 21.06.2013 №7/17-9687, містобудівне обґрунтування внесення змін до Генерального плану смт. Козин (затвердженого рішенням Обухівської районної ради від 18.09.1998 №40.03) - зміни меж смт. Козин, затверджене рішенням Обухівської районної ради від 21.12.2001 №206.16 розроблене відповідно до чинного на той період законодавства, а відповідні матеріали цього містобудівного обґрунтування стали невід`ємною частиною Генерального плану смт. Козин. Таким чином на підставі чинного Генерального плану смт. Козин та містобудівного обґрунтування зміни меж смт. Козин, який є невід`ємною частиною, може бути розроблений детальний план території (Т.2 а.с. 66-67, Т.3 а.с. 199-200,         Т.4 а.с.26-27). 
85. Відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (у редакції станом на 2001 рік) зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури». Вказані зміни погоджені,що підтвержджується листом Управління містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації №412                                          від 20.11.2000 (Т.2 а.с.64). 
86. За правилами ч. 5 ст. 17 Закону України «Про основи містобудування» зміни до містобудівної документації вносяться рішенням органу, який затвердив містобудівну документацію, за поданням відповідного спеціально уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури. 
87. Отже, єдиним уповноваженим органом на внесення змін до Генерального плану смт. Козин станом на 2001 рік була Обухівська районна рада Київської області, як орган, який затверджував відповідний Генеральний план смт. Козин у 1998 році. Обухівська районна рада Київської області прийняла рішення «Про зміну меж селища Козин» від 21.12.2001 №206 16.ХХІІІ, яким було затверджено містобудівну документацію та встановлено загальну площу смт. Козин
88. Підпунктом 6 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема такі як, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
89. Частиною 3 ст. 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
90. Положення статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розкривають зміст поняття "детального плану" у межах населеного пункту, - це документ, який   уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток   частини території. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
91. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Тобто, уповноваженим органом при затвердженні детального плану території є Козинська селищна рада.
92. Згідно частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
93. Статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» поняття «державного архітектурно-будівельного нагляду» визначено як сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
94. Повноваженнями щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду наділено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та її структурні підрозділи.
95. Відповідно до ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
96. Водночас, відповідно до Типового Положення про управління містобудування та архітектури, відділ, що створюються при райдержадміністраціях є виконавчим органом та самостійною юридичною особою, метою діяльності якого є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури, здійснення регулювання діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста, забезпечення прав населення, спрямованих на підвищення якості житлового середовища, соціально-побутового й комунального обслуговування, здійснення контролю за містобудівною діяльністю та будівництвом, організацією будівництва, ремонту та реконструкції житлових будинків, об`єктів соціально-побутового призначення.
97. Частиною 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать 
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
98. Постановою КМУ від 19.08.2015 № 671 "Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю, за приписами якого орган держархбудконтролю відповідно до покладених на нього завдань здійснює: державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації щодо об`єктів, розташованих у межах відповідних населених пунктів; подає Держархбудінспекції інформацію, необхідну для внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів; здійснює контроль за виконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів держархбудконтролю; здійснює інші повноваження, визначені законом.
99. Посадові особи органу держархбудконтролю для виконання покладених на них завдань під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місця будівництва об`єкта та до прийнятих в експлуатацію об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 
2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, накладати штрафи відповідно до закону; 
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт; 
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у випадках, передбачених законодавством, паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 
5) проводити згідно із законодавством перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, будівельних норм і правил; 
6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 
7) отримувати від органів виконавчої   влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; 
8) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 
9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу держархбудконтролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, - п. 5 Положення.
100. Положенням про відділ містобудування та архітектури Обухівської РДА від 27.01.2014 №30, яке було затверджено розпорядженням голови Обухівської РДА, передбачено, що відділ утворюється головою РДА, входить до її складу та забезпечує виконання завдань, покладених на відділ. Основним завданням відділу є забезпечення державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району.
101. Крім того, п. 3.1-3.9 Положення, на відділ також покладені наступні обов`язки: забезпечення контролю в установленому порядку діяльності виконавчих органів сільських, селищної, міської рад з питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом "6" ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (стаття 13 Закону України "Про архітектурну діяльність"); підготовка пропозиції щодо встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів (стаття 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"); у межах компетенції, на підставі проектних рішень містобудівної документації регіонального рівня, приймати участь у підготовці пропозицій щодо удосконалення адміністративно-територіального устрою району; надавати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (стаття 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"), будівельного паспорту; пропозицій органам місцевого самоврядування щодо розроблення комплексних схем розміщення тимчасових споруд; забезпечення ведення містобудівного кадастру на території району (стаття 22 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"); розглядає та погоджує документацію із землеустрою.
102. Відповідно до ч. 4 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями   17,   18   та   19   цього   Закону.
103. Підпунктом 1 п.3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19.08.2015 №698   (чинного на час коригування генерального плану смт. Козин), основними завданнями контролю є виявлення, припинення порушень та запобігання порушенню, контроль яких здійснюється уповноваженими органами містобудування та архітектури                   (ст.13 Закону України "Про архітектурну діяльність"), органами архітектурно-будівельного контролю, визначеними ст.6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (об`єкти нагляду) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
104. Виходячи з викладеного, питання щодо контролю за містобудівною діяльністю місцевих рад, віднесено до сфери діяльності відділу містобудування та архітектури Обухівської РДА та відповідного органу Козинської селищної ради.
105. Понад те, згідно з Положенням про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю саме Департамент в межах, делегованих   Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»   державних повноважень, є підконтрольним Державній архітектурно-будівельній інспекції України (далі Держархбудінспекція). До кола основних завдань Департаменту віднесено здійснення відповідно до Закону державного архітектурно-будівельного контролю на території Київської області   та реалізація державної політики у сфері державного архітектурно-будівельного контролю на цій   території.
106. Так, приписами пункту 4 Примірного положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого   постановою КМУ від 19.08. 2015 р. № 671   встановлено право таких органів здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації щодо об`єктів, розташованих у межах відповідних населених пунктів.
107. Отже діяльність Козинської селищної ради щодо затвердження детального плану території є об`єктом контролю у сфері містобудівної діяльності і такий контроль уповноважені здійснювати органи архбудконтролю.
108. Окремо слід зазначити, що ч.5 ст.7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.
109. З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій.
110. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. 
111. Відповідно до частини другої статті 60 КАС, у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
112. У статті 108 КАС, у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 ч. 1 ст. 155 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, пункт 1 ч. 1 ст. 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).
Керуючись статтями 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Тіз-Топаз» задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червень 2020 року та рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2019 року скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким позовну заяву Першого заступника прокурора Київської області І.Грабця - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко А.Ю. Бучик  Л.В. Тацій