П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
08 жовтня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/161/20
Провадження № 11-251заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року (судді Калашнікова О. В., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Соколов В. М., Шишов О. О.) у справі № 9901/161/20 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Верховна Рада України (далі - ВРУ), Одеська обласна державна адміністрація, Одеська обласна рада, про визнання протиправною бездіяльності та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У червні 2020 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю ВРУ стосовно непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області (далі - Трояндівський сільський голова).
2.   На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначив, що Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області (далі - Сільрада) рішенням від 13 лютого 2019 року № 337-VIІ достроково припинила повноваження Трояндівського сільського голови  ОСОБА_2 на підставі пункту 16 частини першої статті 26, частини третьої статті 42, частини третьої статті 59 та частин другої, третьої, пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), а рішенням від 13 лютого 2019 року № 340-VIІ поклала на ОСОБА_3 як секретаря Сільради виконання повноважень сільського голови та зобов`язала її звернутися у п`ятнадцятиденний строк до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. 27 лютого 2019 року  ОСОБА_3  відповідно до вимог частини третьої статті 42 Закону № 280/97-ВР звернулася до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. Проте ВРУ не призначила позачергові вибори сільського голови, внаслідок чого Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 10 червня 2020 року у справі № 420/2651/20 визнав протиправною таку бездіяльність ВРУ, зазначивши про те, що 19 лютого 2020 року сплив річний термін перебування ОСОБА_3 на посаді виконуючої повноваження сільського голови, однак до теперішнього часу остання на порушення вимог статті 79 Закону № 280/97-ВР виконує обов`язки сільського голови у зв`язку з триваючою протиправною бездіяльністю ВРУ як єдиного законодавчого органу в Україні.
3.   На думку позивача, Президент України допустив протиправну бездіяльність, яка полягає у відсутності контролю за наявною протиправною бездіяльністю ВРУ щодо непризначення позачергових виборів сільського голови, що встановлено рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/2651/20 та призвело до істотного обмеження права позивача та територіальної громади на місцеве самоврядування.
4.   Позивач вважає, що Президент України як гарант додержання Конституції України та державний службовець вищої категорії зобов`язаний припиняти антиконституційні дії законодавчої, виконавчої та судової влади, які прямо чи опосередковано порушують Конституцію України. Для виконання цього обов`язку Президент України наділений відповідними повноваженнями, а саме має право призупинити рішення органів влади, застосувати право вето до законів, за які проголосувала ВРУ.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 03 серпня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
6.   Судове рішення мотивовано тим, що питання, порушені позивачем у заявленому ним адміністративному позові, не належать до компетенції Президента України, оскільки він не наділений повноваженнями втручатися у роботу ВРУ та її депутатів. Відтак Президент України не допустив бездіяльності у спірних правовідносинах і не порушив прав позивача.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції ухилився від дослідження характеру спірних правовідносин, предмета доказування та складу учасників цієї адміністративної справи.
8.   На думку скаржника, у спірних правовідносинах відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. При цьому внаслідок протиправної бездіяльності Президент України як гарант Конституції України на порушення статті 38 Основного Закону України обмежив право позивача та територіальної громади обрати на позачергових виборах сільського голову. 
9.   На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та задовольнити його позовні вимоги.
Позиція інших учасників справи 
10.        У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України заначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини у справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
11.        Представник ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу вказав, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що згідно з Конституцією України до повноважень Президента України не належить здійснення контрольних функцій за діяльністю ВРУ щодо призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
12.        У зв`язку з викладеним представники Президента України та ВРУ просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
13.        На момент розгляду справи інші треті особи відзивів на апеляційну скаргу ОСОБА_1  до Великої Палати Верховного Суду не надіслали.
Рух апеляційної скарги
14.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження) та немає необхідності виклику учасників справи для надання пояснень з огляду на обставини справи.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
15.        Сільрада рішенням від 13 лютого 2019 року № 337-VII достроково припинила повноваження Трояндівського сільського голови ОСОБА_2 на підставі пункту 16 частини першої статті 26, частини третьої статті 42, частини третьої статті 59 та частин другої, третьої, пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону № 280/97-ВР.
16.        Рішенням Сільрадивід 13 лютого 2019 року № 340-VII на ОСОБА_3 як секретаря цієї ради покладено виконання повноважень сільського голови та надано право першого підпису, а також зобов`язано звернутися у п`ятнадцятиденний строк до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови.
17.        27 лютого 2019 року секретар Сільради ОСОБА_3 відповідно до частини третьої статті 42 Закону № 280/97-ВР звернулася до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. 
18.        Оскільки станом на червень 2020 року  ОСОБА_3 продовжує виконувати обов`язки Трояндівського сільського голови у зв`язку з непризначенням ВРУ позачергових виборів сільського голови, вважаючи бездіяльність Президента України протиправною,  ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
19.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
20.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21.        Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
22.        Як убачається з матеріалів справи,  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю ВРУ стосовно непризначення позачергових виборів сільського голови.
23.        При цьому позивач зазначив, що у зв`язку з непризначенням у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів порушені його права та права територіальної громади брати участь у вільному обранні на позачергових виборах Трояндівського сільського голови. 
24.        Отже, підставою звернення  ОСОБА_1 до суду із цим позовом є факт непризначення ВРУ позачергових виборів Трояндівського сільського голови.
25.        Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. 
Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
26.        Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх актах на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, 02 жовтня 2008 року № 19-рп/2008). 
27.        Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституцій України.
28.        Відповідно до частини першої вказаної статті Конституції України Президент України: 
1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
2) звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до ВРУ про внутрішнє і зовнішнє становище України;
3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;
4) приймає рішення про визнання іноземних держав;
5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;
7) призначає позачергові вибори до ВРУ у строки, встановлені цією Конституцією;
8) припиняє повноваження ВРУ у випадках, передбачених цією Конституцією;
9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у ВРУ, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення ВРУ Прем`єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п`ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;
10) вносить до ВРУ подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;
11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою ВРУ Генерального прокурора;
12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;
13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
14) вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;
15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;
16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;
18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;
19) вносить до ВРУ подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;
20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;
21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень ВРУ;
22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;
24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;
25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;
26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;
27) здійснює помилування;
28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;
29) підписує закони, прийняті ВРУ;
30) має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ;
31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
29.        Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
30.        Частиною десятою статті 79 Закону № 280/97-ВР передбачено, що в разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються ВРУ не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори.
31.        Отже, призначення позачергових виборів сільського голови належить до повноважень саме ВРУ, а не Президента України.
32.        Під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
33.        Оскільки до повноважень Президента України не належить вирішення питання про призначення позачергових виборів сільського голови, то у відповідача немає й обов`язку вчиняти будь-які дії щодо контролю за призначенням цих виборів.
34.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що питання, порушені позивачем у заявленому ним адміністративному позові, не належать до компетенції Президента України, оскільки він не наділений повноваженнями втручатися в роботу ВРУ та її депутатів.
35.        З цього приводу суд першої інстанції також правильно зазначив, що Президент України не допустив бездіяльності у спірних правовідносинах і не порушив прав позивача.
36.        Посилання ОСОБА_1 в апеляційній скарзі на те, що відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування, та обмежив право позивача та територіальної громади обрати на позачергових виборах сільського голову, спростовуються наведеними вище висновками Великої Палати Верховного Суду.
37.        Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції також не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
38.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
39.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
40.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       О. Р. Кібенко
                                                Т. О. Анцупова                                                      В. С. Князєв
                                                В. В. Британчук                                                         Л. М. Лобойко
                                                Ю. Л. Власов                                                              В. В. Пророк
                                                М. І. Гриців                                                            О. М. Ситнік
                                                Д. А. Гудима                                                              О. С. Ткачук
                                                В. І. Данішевська                                                В. Ю. Уркевич
                                                 Ж. М. Єленіна                                                       О. Г. Яновська