ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року

м. Київ
справа № 826/25387/15
адміністративне провадження № К/9901/30809/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (колегія у складі суддів Оксененка О.М., Губської Л.В., Федотова І.В.)
у справі № 826/25387/15
за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України 
до Державної регуляторної служби України, 
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково- виробниче підприємство "Електроіндустрія" 
про визнання протиправним та скасування розпорядження.

І. ПРОЦЕДУРА

1.          16.11.2015 Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Електроіндустрія» про визнання незаконним та скасування розпорядження від 23.10.2015 №47.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.10.2016 позов задоволено повністю.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2016 апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.10.2016 скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4.          10.02.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2016. У касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Позивач та Відповідач заявляли клопотання про розгляд справи за участі представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні таких клопотань.  
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.02.2017 відкрито провадження у справі. У зв`язку із ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу було передано до Верховного Суду. Скаржник заявляв клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.02.2017 було відмовлено в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.10.2015 Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження №47 про задоволення апеляції ТОВ "НВП "Електроіндустрія" від 07.10.2015 №12/00-703 щодо прийняття Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу від 08.09.2015 №33-Л в частині зупинення дії ліцензії серії АЕ № 273893 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури.
7.          Вказане розпорядження прийнято на підставі рішення Експертно- апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 22.10.2015 №3.7, що підтверджується витягом з протоколу № 04-16.
8.          З розпорядженням №47 від 23.10.2015 вбачається, що Державна регуляторна служба України зобов`язала Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати наказ від 08.09.2015 №№№-Л в частині зупинення дії ліцензії ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Електроіндустрія" серії АЕ № 273893 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач, прийнявши розпорядження від №47 від 23.10.2015 в частині зобов`язати скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 № 33-Л щодо прийняття Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу від 08.09.2015 № 33-Л в частині зупинення дії ліцензії ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Електроіндустрія" серії АЕ № 273893 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, вийшов за межі компетенції та втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, а тому таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
10.          Відповідач зазначив, що спірне розпорядження прийняте на підставі, в межах та у спосіб визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Відповідач не втручався у компетенцію Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а лише реалізував надані Державній регуляторній службі України Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" повноваження, а тому розпорядження № 7 від 27.01.2016  є правомірним та не підлягає скасуванню.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження в спірній частині прийняте із втручанням у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень - Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
12.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції та зазначив, що позивачем не зазначено фактів порушення відповідачем права Державної архітектурно - будівельної інспекції України, враховуючи що оскаржуваним розпорядженням не скасовано виданий Державною архітектурно - будівельною інспекцією України наказ від 08.09.2015 №33-Л в частині зупинення дії ліцензії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Електроіндустрія», а лише зобов`язано його скасувати.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції. В рішенні суду апеляційної інстанції відсутнє посилання на норму законодавства, якою визначено право ДРС видавати розпорядження, які за своєю природою є реалізацією адміністративним органом влади своїх дискреційних повноважень. Норми чинного законодавства не передбачають завдання ДРС щодо скасування рішень органів ліцензування.
14.          28.09.2017 надійшов відзив від Відповідача, у якому останній зазначив, що відповідно до ч.   1 ст. 4 Закону №222 спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, яким є ДРС, видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування. 
15.          Оскаржуване рішення ДРС не є втручанням у дискреційні повноваження Позивача, оскільки ДРС діяло як орган, якому законодавчо надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади законодавства у сфері ліцензування. 

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Суд дослідив в межах доводів касаційної скарги правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
17.          Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
18.          Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
19.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20.          Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21.          Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають.
22.          Розглядаючи цю справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із наявності у Державної архітектурно-будівельної інспекції України права на звернення до адміністративного суду з позовом до Державної регуляторної служби України.
23.          Суд вважає такий висновок судів передчасним з огляду на таке.
24.          Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25.          Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
26.          Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, яка діяла станом на час подання ДАБІ України позовної заяви).
27.          Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
28.          Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
29.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30.          Відповідно до частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:
1)          спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2)          спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3)          спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4)          спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5)          спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6)          спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7)          спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8)          спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
31.          Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом чи зумовлено необхідністю реалізації своїх повноважень.
32.          Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
33.          Спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження №47 про задоволення апеляції ТОВ "НВП "Електроіндустрія" від 07.10.2015 №12/00-703 щодо прийняття Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу від 08.09.2015 №33-Л в частині зупинення дії ліцензії серії АЕ № 273893 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури.
34.          Відповідно до пунктів 1, 3 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі - Положення №294), ДАБІ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
35.          Основними завданнями ДАБІ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.
36.          Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого ДАБІ України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо будівництва об`єктів IV і V категорій складності.
37.          Одними із повноважень ДАБІ України, визначених підпунктами 5, 7 пункту 4 Положення №294, є здійснення ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, а також здійснення державного контролю за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності.
38.          При цьому, відповідно до пункту 1 Положення № 724 Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
39.          У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.
40.          Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємництва, серед іншого, належить: проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
41.          Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.
42.          Частиною першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
43.          Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
44.          Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
45.          Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та ДАБІ України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням ДАБІ України як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з будівництва об`єктів IV і V категорій складності.
46.          Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між ДАБІ України та Державної регуляторної служби України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, зобов`язав позивача усунути порушення законодавства у сфері ліцензування.
47.          Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
48.          Водночас, згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
49.          Зважаючи на те, що право ДАБІ України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті,  а також те, що у цій справі не встановлено виняткових обставин для звернення відповідного суб`єкта владних повноважень з позовом, колегія суддів доходить до висновку про те, що ДАБІ України не має права на звернення до суду.
50.          Такий порядок застосування правових норм у подібних спірних правовідносинах відповідає правовій позиції, висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 та постановах Верховного Суду від 27.02.2020 справі №   640/18401/18 та від 23.06.2020 у справі №826/3061/16.
51.          Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
52.          За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
53.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
54.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
55.          Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
56.          В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
57.          За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ДАБІ України слід задовольнити частково та вийти за межі вимог касаційної скарги, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
58.          Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року у справі №   826/25387/15 скасувати.
Провадження у справі № 826/25387/15 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб