ПОСТАНОВА
Іменем України

28 жовтня 2020 року

Київ
справа № 808/2625/17
провадження № К/9901/49616/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко    Н.В., суддів: Берназюка    Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Лазаренка М.С. від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коршуна А.О., Панченко О.М., Чередниченка В.Є. від 14 березня 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач листом від 29 червня 2017 року роз`яснив позивачу, що запитувана земельна ділянка знаходиться на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру, у зв`язку з чим, Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.        
Пунктом 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги, зокрема, першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом. 
Розпорядженням Запорізької ОДА від 10 липня 2015 року № 244 «Про забезпечення реалізації першочергового права на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва учасників бойових дій, які беруть участь в антитерористичній операції, а також членів сімей учасників бойових дій, які загинули під час проведення антитерористичної операції», яке є обов`язковим для врахування під час реалізації повноважень                                     ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, було вказано на необхідність визначення земельних масивів, можливі для передачі під зазначені цілі, то відповідачем було правомірно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки земельна ділянка перебувала на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у січні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, яка розташована за межами населеного пункту (села Новогорівки), на території Таврійської сільської ради, Токмацького району, Запорізької області.
Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області листом від                                4 березня 2017 року надало відповідь з відмовою у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, яка розташована за межами населеного пункту (села Новогорівки), на території Таврійської сільської ради, Токмацького району, Запорізької області. 
Відмова мотивована недостатньою кількістю та якістю графічних матеріалів, доданих до клопотання, які не дозволяють визначити: чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань тощо. 
9 квітня 2017 року ОСОБА_1 повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області.
Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області листом від 26 червня 2017 року № Л-4137-40002/6-17 повідомило ОСОБА_1 , що 10 липня 2015 року Запорізькою обласною державною адміністрацією було винесено розпорядження        № 244 «Про забезпечення реалізації першочергового права на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва та городництва для учасників бойових дій, які беруть участь у антитерористичній операції, а також членів сім`ї учасників бойових дій, які загинули під час проведення антитерористичної операції». Для здійснення приписів розпорядження адміністрації, ГУ Держгеокадастру в Запорізькій області почало вести реєстр таких земельних масивів та постійно його оновлює. З огляду на те, що запитувана земельна ділянка знаходиться на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.
21 липня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області позивачу надіслано лист за № Л-4137/5606/6-17 де з посиланням на Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413 зазначено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації, повинні надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційному веб-сайті територіальних органів Держгеокадастру, при цьому площа земельних ділянок, яку пропонується передавати безоплатно у власність на території відповідної області залежатиме від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. У другому кварталі поточного року продажу права оренди земель сільськогосподарського призначення не відбувалося, отже підстав для задоволення клопотання позивача немає.

6. Не погоджуючись із такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що аналізуючи положення частини 7 статті 118 Земельного кодексу України можна дійти висновку, що за результатами розгляду заяви громадянина про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього може прийняти одне з таких рішень - або надати дозвіл на розробку проекту землеустрою або надати вмотивовану відмову у його наданні.
Перелік підстав для відмови в наданні такого дозволу є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає, а саме підставами може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта (бажаної земельної ділянки) вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Листи-відповіді відповідача не містять в собі жодної із перелічених вище підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою із посиланням на норму закону, прийнятого у відповідності до закону нормативно-правового акту, якій не відповідає місцезнаходження земельної ділянки, як і не містить обґрунтування, в чому проявляється невідповідність місця розташування земельної ділянки документації із землеустрою, містобудівній документації, що є порушенням частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.
В силу пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, затверджене наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року № 308 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. За приписами підпункту 13 пункту 4 Положення Головне управління (відповідач) розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення на території Запорізької області в порядку, визначеному чинним законодавством України.
З аналізу вказаних норм убачається, що відповідач, отримавши заяву щодо надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки у власність повинен бути розглянути її та прийняти за результатом розгляду відповідне рішення, яке викладається у формі наказу.
Рішення про відмову відповідачем було прийнято у формі листа, що не може сприйматись як належна форма прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, а тому, такі дії є протиправними.
Суд апеляційної інстанції протиправно застосував до спірних правовідносин Стратегію удосконалення управління у сфері використання та охорони земель, при цьому вказавши, що остання є нормативно-правовим актом, який визначає вимоги щодо місця розташування земельної ділянки в контексті положень частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. 
Аналіз змісту Стратегії дозволяє дійти висновку, що вказаний документ не є нормативно-правовим, актом, не встановлює норм права, а є виключно програмним, документом, який визначає основні пріоритети, напрями державної політики у сфері розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
Стратегія не є та не може бути нормативно-правовим актом, який врегульовує порядок передачі земельних ділянок у власність в межах норм безоплатної приватизації, оскільки у відповідності до норм Конституції України, які є нормами прямої дії, право власності на землю здійснюється виключно у відповідності до закону, яким є Земельний кодекс України. Суди першої та апеляційної інстанцій проігнорували приписи Земельного кодексу України та не провели аналізу законності дій Відповідача відповідно до Закону.
Положення Стратегії взагалі не були покладені відповідачем в основу прийнятого ним рішення стосовно клопотання.

8. Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, в якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

10. Згідно із частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

11. Пунктом «б» частини 1 статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

12. Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

13. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу  України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

14. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

15. Зі змісту листа відповідача від 26 червня 2017 року №    Л-4137-4002/6-17 встановлено, що за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідачем фактично надано відповідь про неможливість надати відповідний дозвіл на зазначену позивачем земельну ділянку, посилаючись на те, що запитувана земельна ділянка знаходиться на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.

16. Тобто, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки, відповідач зазначив, що земельний масив, в якому позивач бажає отримати земельну ділянку, передбачений для задоволення потреб учасників антитерористичної операції.

17. Разом з тим, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №         898-р «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» не встановлено заборону надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та не заборонено передавати інші, ніж у переліку земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації для осіб, які не є учасниками антитерористичної операції.

18. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від                    5 березня 2019 року у справі № 808/2200/18.

19. На підставі викладеного колегія суддів зазначає, що оскільки позивачем, з урахуванням вищезазначених норм Земельного кодексу України, подано відповідні документи, копії яких містяться в матеріалах справи, а саме: викопіювання з чергової кадастрової карти земельної ділянки площею 2.0000 га для ведення особистого селянського господарства на території Таврійської сільської ради, на якій зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; викопіювання карти Таврійської сільської ради, з нанесеними межами бажаної земельної ділянки, погоджене з землевпорядником Таврійської сільської ради; копії паспорту та ідентифікаційного коду, що не заперечується відповідачем, то у відповідача не було правомірних підстав відхиляти клопотання щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області, посилаючись на формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.

20. Щодо посилання судів попередніх інстанцій на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену         постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413, то в даному документі передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.

21. Разом з тим, у зв`язку із затвердженням даної Стратегії зміни до     Земельного кодексу України         не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

22. Відтак, оскільки порядок надання земельних ділянок врегульовано безпосередньо Земельним Кодексом України, посилання відповідача на зазначену постанову Уряду, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.

23. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

24. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

25. Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

26. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

27. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15 травня 2013 року № 888/5), наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

28. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.

29. В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листів. 

30. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

31. Отже, надані відповідачем листи не можуть сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

32. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією висловленою Верховним Судом у постанові від 29 квітня 2020 року у справі № 824/138/18-а, від          28 травня 2020 року у справі № 813/1949/16, від 14 серпня 2020 року у справі                  № 815/6699/17.

33. Слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

34. Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява              № 38722/02).

35. Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

36. Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

37. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

38. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

39. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

40. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України.

41. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

42. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 5 березня 2019 року у справі № 2040/6320/18.

43. Частиною 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

44. При цьому, у постанові від 11 вересня 2018 року у справі № 816/318/18 Верховний Суд зазначив, що втручання у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішення не про зобов`язання вчинити певні дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявниці замість суб`єкта владних повноважень.

45. В даному випадку зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, а є обґрунтованим та ефективним способом захисту порушеного права позивача.

46. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2020 року у справі № 1840/3664/18.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47. Відповідно до частин 1, 3    статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

48. Враховуючи, що суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.

49. Під час розгляду справи позивачем сплачено судовий збір: 640,00 грн за подання позовної заяви (квитанція від 28 серпня 2017 року № 0.0.837233974.1), 1408,00 грн за подання апеляційної скарги (квитанція від 17 листопада 2017 року                                        № 0.0.895958790.1) та 1280,00 грн за подання касаційної скарги (квитанція від                 21 травня 2018 року № 22). 

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від                      14 березня 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати   ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області, з прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

Присудити на користь ОСОБА_1 3328,00  (три тисячі триста двадцять вісім) грн 00 коп судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач             Н.В.    Коваленко
судді                                                                                                             Я.О.    Берназюк
                                                                                                                І.В.    Желєзний