ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 824/376/19-а
адміністративне провадження № К/9901/1545/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Чернівецької міської ради, Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради про скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду у складі судді Брезіної Т.М. від 18 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Совгири Д.І., Франовської К.С., Кузьменко Л.В. від 3 грудня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької міської ради (далі - Чернівецька МР, відповідач 1), Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради (далі - Департамент, відповідач 2), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили:
- скасувати рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року про затвердження Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці, у частині поміщення земельної ділянки площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 в зону садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1;
- відновити дію рішення 26 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 562 від 4 листопада 2004 року та рішення 34 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 763 про поширення зони квартирної багатоповерхової житлової забудови на земельну ділянку площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 та внести відповідні зміни (корегування) до чинного Генерального плану і Схеми зонування території м. Чернівці, а саме: виключити земельну ділянку по АДРЕСА_1 з зони садибної забудови чинного Генерального плану і Схеми зонування території м. Чернівці та помістити земельну ділянку площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 в зону квартирної багатоповерхової забудови, поміченої буквено-цифровим індексом Ж-3.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивачі є власниками недобудованого 9-ти поверхового об`єкту, який розташований на земельній ділянці площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 , а тому зміна органами місцевого самоврядування зони квартирної багатоповерхової житлової будови під буквеним індексом Ж-3 на зону садибної забудови під буквеним індексом Ж-1 унеможливлює дотримання містобудівних умов та обмежень та закінчення будівництва 9-ти поверхового об`єкта по АДРЕСА_1. Зокрема, позивачі зазначають, що під час розроблення нового Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці Департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради не надав розробнику ДП «Містопроект» інформації про наявність незавершеного будівництва 9-ти поверхового об`єкта по АДРЕСА_1.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року про затвердження Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці у частині поміщення земельної ділянки площею 0,5330 га по вул. Кагарлицькій № 9 в зону садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1; зобов`язано Чернівецьку міську раду розглянути питання про внесення змін до Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці щодо поміщення земельної ділянки площею 0,5330 га по вул. Кагарлицькій № 9 в зону квартирної багатоповерхової забудови, поміченої буквено-цифровим індексом Ж-3. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що неврахування відповідачами при розроблені та затверджені в Генеральному плані м. Чернівці та Схемі зонування території м. Чернівці тієї обставини, що незавершене будівництво 107-ми квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1, розташоване на земельній ділянці, цільовим призначенням якої є будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури та яка за попереднім Генеральним планом знаходилась в житловій зоні Ж-3 (багатоповерхова квартирна житлова та громадська забудова без обмеження рівня поверховості з високою щільністю забудови), призвело до безпідставної зміни вказаної зони на житлову зону Ж-1, яка передбачає садибну житлову забудову, де поверховість будинків не повинна перевищувати 3-х поверхів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Чернівецька МР звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оскаржуване рішення міськрада розробила та затвердила у встановленому законодавством порядку, з дотриманням положень статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 16, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Скаржник зазначає, що зі змісту цих правових норм вбачається, що внесення змін до Генерального плану населеного пункту та розроблення схеми зонування є виключною компетенцією міськради.
Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що внесення змін до Генерального плану населеного пункту та Схеми зонування не припиняє право власності позивачів, а тому, вважає, що останні обрали неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки скасування рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року про затвердження Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці у частині поміщення земельної ділянки площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 в зону садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1 не змінить функціональне призначення земельної ділянки за вказаною адресою.
Від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу Чернівецької МР, в якому вказується на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просять залишити у силі рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення. 
У квітні 2020 року від позивачів надійшло клопотання про долучення доказів до матеріалів справи, в якому на підтвердження законності та обґрунтованості судових рішень просять врахувати обставини справи, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили 30 березня 2020 року, у справі № 824/138/19.
Також у квітні 2020 року від Чернівецької МР надійшла заява по суті справи, в якій скаржник посилається на правову позицію, що міститься у постанові Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18, в якій суд дійшов до висновку, що містобудівна документація розробляється з урахуванням громадських інтересів. 
У червні 2020 року надійшли клопотання від позивачів, в яких просять врахувати, що на виконання судового рішення у справі № 824/138/19 скасовано наказ Департаменту № 231 та видано новий наказ № 669 від 28 квітня 2020 року, яким видано позивачам містобудівні умови та обмеження. Просять також врахувати, що завершення будівництва 9-поверхового будинку по АДРЕСА_1 дозволить захистити права учасників АТО та переселенців.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 3 квітня 2020 року відкрито касаційні провадження у справі № 824/376/19-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзивів на касаційну скаргу Чернівецької міської ради.
Від учасників справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не надходило.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що згідно рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради народних депутатів від 5 травня 1992 року № 246/9 відведено за рахунок земель вільного запасу міської ради управлінню капітального будівництва облвиконкому під будівництво 107-квартирного житлового будинку з приміщеннями магазину «ІНФОРМАЦІЯ_1» по АДРЕСА_1 . Відповідно до наявного в матеріалах справи Робочого проекту будівництва 107-квартирного житлового будинку з приміщеннями магазину «ІНФОРМАЦІЯ_1» по АДРЕСА_1 судами встановлено, що користувачем земельної ділянки вказано Колективне виробничо-комерційне підприємство «Енергопостач». 
11 березня 1993 року Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чернівецького обласної ради народних депутатів надано дозвіл № 12/93 на виконання робіт з будівництва 107-квартирного житлового будинку з приміщеннями магазину «ІНФОРМАЦІЯ_1» по АДРЕСА_1 . 
Рішенням 26 сесії IV скликання Чернівецької міської ради від 4 листопада 2004 року № 562 затверджено відкоригований Генеральний план міста Чернівці. Відповідно з витягу з даного Генерального плану судами встановлено, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 знаходиться в зоні проектованої території квартирної багатоквартирної забудови.
Рішенням 34 сесії IV скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення № 763 від 7 липня 2005 року затверджено Правила використання та забудови території міста Чернівці. Згідно викопіювання з карти зонування території населеного пункту до Правил використання та забудови території міста Чернівці земельна ділянка по АДРЕСА_1 , знаходиться в зоні квартирної багатоповерхової житлової забудови. 
Висновком начальника відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 20 серпня 2013 року Пушкової О.Д. щодо розгляду проектної документації на будівництво 72 квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованим магазином по АДРЕСА_2 , визначено, що ділянка на якій планується незавершене будівництво багатоквартирного будинку підпадає під обмеження зони регулювання забудови в частині висотності нової забудови не більше 12 метрів. При цьому, пропонується при завершені будівництва 9 поверхових будинків, будівництво яких знаходиться у недобудованому стані з 1990 року понизити висоту недобудованих житлових будинків з 9 до 5 поверхів висотою 16 метрів (двох блоків) та до восьми поверхів висотою 24,14 метрів (одного блоку орієнтованого на захід).
Рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року «Про затвердження містобудівної документації «Коригування генерального плану м. Чернівці», в складі якої розроблено схему зонування території міста Чернівці, де зокрема, земельну ділянку площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 поміщено в зону садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1.
30 липня 2014 року між Колективним виробничо-комерційним підприємством «Енергопостач» та ОСОБА_2 і ОСОБА_1 укладено договір купівлі-продажу об`єкту незавершеного будівництва 107-квартирного житлового будинку з магазином « ІНФОРМАЦІЯ_1 », ступінь готовності 12%, що знаходиться по АДРЕСА_1 .
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за ОСОБА_2 та ОСОБА_1 30 липня 2014 року зареєстровано право спільної часткової власності на незавершене будівництво об`єкта житлової нерухомості по АДРЕСА_1 .
Відповідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий номер 73101136600:33:003:0064 по АДРЕСА_1 , міститься інформація, що вказана земельна ділянка площею 0,5330 га відноситься до земель житлової та громадської забудови з цільовим призначенням 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Крім того, вказано, що зазначена земельна ділянка перебуває у комунальній власності та передана в оренду ОСОБА_2 та ОСОБА_1 з 24 травня 2018 року по 16 травня 2023 року, що окрім іншого підтверджується договором оренди землі № 10769 від 16 травня 2018 року.
Відповідно до містобудівного розрахунку, розробленого ПП «Майстерня архітектора Байди» для будівництва багатоквартирного дев`ятиповерхового житлового будинку з вбудованим магазином « ІНФОРМАЦІЯ_1 » по АДРЕСА_1 цільове призначення земельної ділянки площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 - багатоквартирне житлове будівництво. Проектована ділянка розміщена в кварталі житлової забудови змішаної поверховості. З однієї сторони ділянки розташовані багатоповерхові житлові будинки, а з іншої - незабудовані дачні ділянки. Функціональне використання для житлової забудови. На земельній ділянці знаходить незавершене будівництво трьох секцій (підвал і перший поверх).
Відповідно до наказу Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради від 20 червня 2018 року № 231-МУО листом від 21 червня 2018 року відмовлено ОСОБА_2 та ОСОБА_1 у надані містобудівних умов та обмежень на будівництво 9-ти поверхового буднику на земельній ділянці по АДРЕСА_1 . Відмова мотивована тим, що спірна земельна ділянка розташована в зоні садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1, що дозволяє будівництво багатоквартирних житлових будинків до 3-х поверхів. Крім того, вказано, що земельна ділянка знаходиться в підзоні ІА-5 за історико-архітектурним регламентом, що обмежує будівництво із висотою забудови вище 18 метрів.
Згідно листа Державного інституту проектування «Містопроект» від 1 листопада 2018 року повідомляється, що при розроблені Генерального плану і Плану зонування міста Чернівці інформації про наявність незавершеного будівництва 107-квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1 , замовником - Департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради не було надано. В результаті, у вказаній містобудівній документації була врахована масова садибна забудова, яка домінує на даній території. При цьому, Державний інститут проектування «Містопроект» не заперечує щодо врахування розпочатого будівництва багатоповерхового будинку по АДРЕСА_1 при внесені відповідних змін до Плану зонування міста Чернівці.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Чернівецької міської ради та Департаменту у спірних правовідносинах визначені, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до статей 28, 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.
Статтею 7 цього ж Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом:
1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;
2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;
3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;
4) проведення ліцензування і професійної атестації;
5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;
6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.
На цій підставі колегія суддів погоджується з доводами скаржника про те, що затвердження змін до містобудівної документації на місцевому рівні належить до виключної компетенції відповідної місцевої ради. Разом з тим, варто наголосити, що під час розроблення та затвердження містобудівної документації мають бути враховані інтереси держави, територіальної громади, окремих груп та осіб, а власне внесення змін має відбуватися у встановленому порядку.
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).
Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Згідно пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Пунктом 4.11 Порядку № 290 передбачено, що Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку № 290 організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом, зокрема: надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення  об`єктів  державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання.
Відповідно до пункту 4.2 ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст Генерального плану населеного пункту», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13 липня 2012 року № 358 (далі - ДБН Б.1.1-15:2012) при розробленні генерального плану враховують, зокрема, інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території.
Абзацом 2 пункту 4.3 ДБН Б.1.1-15:2012 визначено, що генеральні плани населених пунктів розроблюють на підставі завдання на розроблення генерального плану населеного пункту (далі - завдання) відповідно до додатка Б.
Згідно пункту 5.1 ДБН Б.1.1-15:2012 Генеральний план населеного пункту складається з текстових та графічних матеріалів.
Відповідно до таблиці 1, наведеної у пункті 5.5 ДБН Б.1.1-15:2012, складовою графічних матеріалів є, зокрема, План існуючого використання території
Підпунктом 5.5.2 ДБН Б.1.1-15:2012 визначено, що на «Плані існуючого використання території» відображають, зокрема, території існуючої забудови різного функціонального призначення в межах населеного пункту, в тому числі житлової забудови (садибної, блокованої, багатоквартирної); земельні ділянки, надані для забудови та іншого використання.
Згідно підпункту 5.5.5 ДБН Б.1.1-15:2012 Генеральний план (основне креслення) виконують з урахуванням «Плану існуючого використання території». На основному кресленні генерального плану відображають елементи плану існуючого використання території, що залишаються незмінними на етапі реалізації генерального плану, пропозиції і проектні рішення щодо архітектурно-планувальної організації громадських центрів, транспортної та інженерної інфраструктури.
Аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок про те, що рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та внесення до неї змін приймає відповідна сільська, селищна або міська рада, а замовником розроблення проекту такої документації є виконавчий комітет відповідної ради. При цьому, замовник має надати розробнику вихідні дані, в яких, крім іншого, відображаються існуючі використання території, наявна житлова чи громадська забудова, земельні ділянки, надані у користування фізичним та юридичним особам. Проект Генерального плану (внесенні до нього змін) розробляється, зокрема, з урахуванням плану існуючого використання території, що залишаються незмінними на етапі реалізації генерального плану, а також інвестиційних намірів юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території з урахуванням земельних ділянок, наданих для забудови та іншого використання.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивачі є власниками незавершеного будівництва 107-квартирного житлового 9-ти поверхового будинку по АДРЕСА_1 , про що зазначено у договорі купівлі-продажу незавершеного будівництва від 30 липня 2014 року, укладеному між Колективним виробничо-комерційним підприємством «Енергопостач» та ОСОБА_2 , ОСОБА_1 . Відповідне право власності зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Крім того, відповідно до договору оренди, укладеного між Чернівецькою МР та позивачами, вказаний об`єкт незавершеного будівництва розташований на земельній ділянці площею 0,5330 га кадастровий номер 73101136600:33:003:0064 по АДРЕСА_1 . Дана земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови з цільовим призначенням 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.
Судами попередніх інстанцій також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що будівництво 107-квартирного житлового 9-ти поверхового будинку по АДРЕСА_1 розпочалось у 90-х роках на підставі наданих органами місцевого самоврядування дозвільних рішень та відповідно до Генерального плану міста Чернівці, рішення 26 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 562 від 4 листопада 2004 року, рішення 34 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 763, в яких передбачалось віднесення вказаної земельної ділянки до зони квартирної багатоповерхової забудови.
Як встановлено судами попередніх інстанцій з матеріалів справи, Генеральний план і План зонування міста Чернівці, затверджений 27 березня 2014 року згідно рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171, розроблений Державним інститутом проектування «Містопроект» на замовлення Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради.
Згідно листа Державного інституту проектування «Містопроект» від 1 листопада 2018 року судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що при розроблені Генерального плану і Плану зонування міста Чернівці, Департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради не було надано розробнику інформації про наявність незавершеного будівництва 107-квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1. При цьому, Державний інститут проектування «Містопроект» не заперечує щодо врахування розпочатого будівництва багатоповерхового будинку по АДРЕСА_1 при внесені відповідних змін до Плану зонування міста Чернівці.
На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що ненадання відповідачами при замовленні змін до Генерального плану м. Чернівці та Схеми зонування території м. Чернівці повних вихідних даних, зокрема, невідображення розташування об`єкта незавершеного будівництва 107-ми квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1, є порушенням, встановленого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком № 290 та ДБН Б.1.1-15:2012, порядку замовлення та розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та внесення до неї змін.
Колегія суддів також враховує, що будівництво 107-ми квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1 розпочалося до внесення змін до Генерального плану м. Чернівці, а об`єкт будівництва розташований на земельній ділянці з цільовим призначенням 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Вказана земельна ділянка, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, за попередньою редакцією Генерального плану м. Чернівці знаходилась в житловій зоні Ж-3 (багатоповерхова квартирна житлова та громадська забудова без обмеження рівня поверховості з високою щільністю забудови). Тобто позивачі мали «легітимні очікування» стосовно реалізації намірів будівництва багатоквартирного житлового будинку, які не можуть бути реалізовані у зв`язку з прийняттям рішення про зміну функціонального призначення земельної ділянки.
Стосовно доводів скаржника про те, що позивачі обрали неналежний спосіб захисту порушених прав, оскільки зміна функціонального призначення земельної ділянки не скасовує права власності на об`єкт незавершеного будівництва, колегія суддів зазначає наступне. 
Відповідно до положень статті 20 Земельного кодексу України (ЗК України) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Отже, планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх власниками, виключно в межах їх цільового призначення.
З огляду на зазначене, зміна функціонального призначення земельної ділянки по АДРЕСА_1 із зони багатоквартирної забудови (Ж-3) на зони садибної забудови (Ж-1) зумовлює неможливість реалізації позивачами права власності та завершення будівництва 9-поверхового будинку.
Суд також враховує, що рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 6 грудня 2019 року у справі № 824/138/19, яке набуло законної сили 30 березня 2020 року, встановлено, що позивачам відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень на будівництво 9-поверхового будинку у зв`язку з невідповідністю намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, а саме скорегованому Генеральному плану та Схемі зонування території м. Чернівці, що затверджені рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року. 
Як вбачається з Єдиного державного реєстру судових рішень, рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 6 грудня 2019 року у справі № 824/138/19, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року, задоволено адміністративний позов ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , скасовано рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень та зобов`язано повторно розглянути заяву про надання містобудівних умов та обмежень для будівництва і обслуговування 107-квартирного 9-поверхового житлового будинку з вбудованим магазином «ІНФОРМАЦІЯ_1» по АДРЕСА_1 та об`єктами торгово-розважальної і ринкової інфраструктури. Вказане судове рішення виконано у повному обсязі.
Колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постанові від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18, в якій суд дійшов до висновку, що містобудівна документація розробляється з урахуванням громадських інтересів, оскільки у цій справі на момент розроблення містобудівної документації на місцевому рівні не існувало об`єкта незавершеного будівництва на земельній ділянці позивача, тобто останній не розпочав реалізацію свого права, а відтак, не мав «законних очікувань» на момент прийняття (внесення змін) містобудівної документації на місцевому рівні. 
Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачами не доведено, а судами не встановлено правомірність винесення оскаржуваного рішення в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 до зони садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1, оскільки неврахування останніми розташування об`єкта незавершеного будівництва 107-ми квартирного 9-ти поверхового житлового будинку з вбудованим магазином по АДРЕСА_1 порушує встановлений Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком № 290 та ДБН Б.1.1-15:2012 порядок замовлення та розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та внесення до неї змін рішення та є підставою для визнання протиправним та скасування рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання № 1171 від 27 березня 2014 року про затвердження Генерального плану та Схеми зонування території м. Чернівці у частині поміщення земельної ділянки площею 0,5330 га по АДРЕСА_1 в зону садибної забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1, та зобов`язання відповідачів розглянути питання про внесення змін до Генерального плану та Схеми зонування м. Чернівці у відповідній частині з урахуванням висновків, викладених у судових рішеннях. 
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційні скарги - без задоволення.
Конституцією України (частина перша статті 8 та частина перша статті 129) гарантується, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права.
Крім того, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (статті 2, 6, 48) встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Статтею 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР та набрала чинності для України 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція) Україна взяла на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені цією Конвенцією.
Як закріплено у статті 32 Конвенції, її положення тлумачяться і конкретизуються в рішеннях Європейського суду з прав людини («Юрисдикція Суду поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, подані йому на розгляд).
Відповідно до статті 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року (Україна приєдналась до цієї Конвенції згідно з Указом від 14 квітня 1986 року № 2077-XI) договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору; для цілей тлумачення договору контекст охоплює, крім тексту, преамбулу й додатки; поряд з контекстом враховуються, зокрема, наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
Конституційний Суд України у своїх рішеннях постійно наголошує на необхідності врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абзац третій підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 4 квітня 2018 року № 3-р/2018, абзац перший пункту 2.8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018).
Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 року Основний Закон України (Преамбула, статті 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України.
Частиною другою статті 6 та частиною першої статті 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (метою цього Закону є впровадження в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини) суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Враховуючи зазначені положення Конституції та законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також правову природу спору у цій справі, Верховним Судом з метою забезпечення дії в Україні принципу верховенства права враховано судову практику Європейського суду з прав людини.
Зокрема, відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Крім того, як зазначив Європейський суд з прав людини в справі «Золотас проти Греції» стаття 1 Протоколу № 1, яка має за головну мету захистити особу від будь-якого посягання держави на повагу до її майна, може також вимагати позитивних зобов`язань, відповідно до яких держава має вжити певних заходів, необхідних для захисту права власності, зокрема, якщо існує прямий зв`язок між заходом, якого заявник може правомірно очікувати від влади, і ефективним користуванням ним своїм майном (Zolotas v. Greece, заява № 66610/09, пункт 39). Подібний висновок викладений у рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Капітал Банк АД проти Болгарії» («Capital Bank AD v. Bulgaria», заява № 49429/99, пункт 52).
У справі «Суханов та Ільченко проти України» Європейський Суд з прав людини зазначив, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (пункт 35, заяви № 68385/10 та № 71378/10).
Відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі «Федоренко проти України» (заява № 25921/02) Європейський суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути «існуючим майном» або «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи «законними сподіваннями» отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі Стреч проти Сполучного Королівства («Stretch v. the United Kingdom», заява № 44277/98).
У межах вироблених Європейським судом з прав людини підходів до тлумачення поняття «майно», а саме в контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, це поняття охоплює як «наявне майно», так і активи включаючи право вимоги, з посиланням на які заявник може стверджувати, що він має принаймні законні очікування стосовно ефективного здійснення свого «права власності» (пункт 74 рішення «Von Maltzan and others v. Germany»). Суд робить висновок, що певні законні очікування заявників підлягають правовому захисту, та формує позицію для інтерпретації вимоги як такої, що вона може вважатися «активом»: вона повинна мати обґрунтовану законну підставу, якою, зокрема є чинна норма закону, тобто встановлена законом норма щодо виплат (пенсійних, заробітної плати, винагороди, допомоги) на момент дії цієї норми є «активом», на який може розраховувати громадянин як на свою власність («Maltzan (Freiherr von) and others v. Germany», заяви № № 71916/01, 71917/01 та 10260/02).
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59). 
Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.
Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Чернівецької міської ради залишити без задоволення.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  А.Ю. Бучик
                                                                                                         Н.В. Коваленко