ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 806/1003/17
адміністративне провадження №К/9901/55416/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №806/1003/17
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради
до Державної служби геології та надр України 
третя особа  Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг"
про  визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою прокуратури Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (головуючий суддя Гонтарук В. М., судді: Боровицький О. А., Біла Л. М.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг", у якому просив: визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4794, виданий 31.10.2016 Держгернадрами ТОВ "Амбер Холдинг" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511,30 га.
2. В обґрунтуванні позову заступник прокурора Житомирської області наполягав на тому, що спірний спецдозвіл виданий Товариству з порушенням вимог законодавства, зокрема, не врахована відсутність у ТОВ "Амбер Холдинг" об`єктивної можливості здійснювати дослідно - промислову розробку родовища значної площі, оскільки останнє не мало необхідного обладнання, спеціально пристосованого для геологічної розвідки, були відсутні рухомі й нерухомі активи, а також у власності або в оренді цілісний майновий комплекс з завершеним циклом виробництва продукції, побудований, з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр. Наведене, на думку позивача, не давало Товариству підстав для отримання спірного спецдозволу поза аукціоном. Окрім цього, позивач зазначав, що земельна ділянка, передана в оренду ТОВ "Амбер Холдинг", не пристосована для розміщення будівель та споруд підприємств, що пов`язані з користуванням надрами. 
3. Позивач вказував й на те, що відповідач видав спірний дозвіл без попереднього погодження з відповідними місцевими радами, а також Житомирською обласною радою, зазначаючи, як одну із підстав його видачі, начебто "мовчазну згоду" цього органу місцевого самоврядування, не врахував відмови у наданні такого погодження, у зв`язку з чим, на думку заступника прокурора Житомирської області, Держгеонадрами не дотримано вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4794 від 31.10.2016 Державної служби геології та надр України.
5. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 скасовано. Прийнято постанову, якою в задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ТОВ "Амбер Холдинг" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами №4794 відмовлено.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з урахуванням наявних у справі матеріалів, виходячи з аналізу правових норм Порядку №615, пункту 3 Національного стандарту №1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 №1440 (далі Національний стандарт №1, постанова КМУ №1440), частини 3 статті 66 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статті 191 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), дійшов висновку, що у власності або оренді позивача, на момент його звернення до відповідача із заявою від 02.02.2016, були відсутні рухомі й нерухомі активи, а також у власності або в оренді цілісний майновий комплекс з завершеним циклом виробництва продукції, побудований з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, що не давало передбачених законодавством підстав для отримання ТОВ "Амбер Холдинг" спірного спецдозволу на поза аукціонних засадах.
7. В свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що враховуючи специфіку робіт з геологічного вивчення надр, а саме такої корисної копалин як бурштин, суд апеляційної інстанції вважає, що висновок суду першої інстанції стосовно відсутності у ТОВ "Амбер Холдинг" цілісного майнового комплексу, не знайшли свого підтвердження в ході апеляційного перегляду справи. Також апеляційний суд звернув увагу, що вказані у позові порушення під час погодження Житомирською обласною радою питання про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ " Амбер Холдинг" не можуть бути підставою для скасування цього дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із постановою апеляційного суду, заступник прокурора Вінницької області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017.
9. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, заступник прокурора Вінницької області наполягає на тому, що, як на момент звернення позивача до Держгеонадр, так і станом на день видачі наказу стосовно надання третій особі спірного спецдозволу, у ТОВ "Амбер Холдинг" було відсутнє майно, яке б дозволяло здійснювати повний цикл геологічного вивчення та дослідно - промислову розробку родовищ корисних копалин й останнє не було орендарем відповідного цілісного майнового комплексу, у зв`язку з чим вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для отримання такого дозволу на поза аукціонних засадах. 
10. Скаржник наводить доводи й про те, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування правових норм Законів №2806-IV та №280/97-ВР, Порядку №615, зокрема, не врахував відсутність законодавчо встановлених приписів стосовно необхідності направлення лише рішень пленарних сесій органів місцевого самоврядування про надання чи відмову в наданні згоди на видачу спеціального дозволу на користування надрами. Посилаючись на це, заступник прокурора Вінницької області висловлює позицію, згідно з якою лист голови Житомирської обласної ради, у якому повідомлено про незгоду з виданням Товариству спеціального дозволу на користування надрами, узгоджується з приписами абзацу дев`ятого пункту 9 Порядку №615 та засвідчує відмову у погодженні надання вказаного дозволу. Отже, на думку заявника касаційної скарги, суд апеляційної інстанції не мав підстав для поширення на спірні правовідносини положень абзацу дев`ятого пункту 9 Порядку №615.
11. Заперечуються скаржником й наведені в оскаржуваному судовому рішенні мотиви стосовно відсутності підстав для представництва інтересів держави у суді, позаяк обласна рада є одним із суб`єктів, який відповідно до вимог Кодексу України про надра та Порядку №615 погоджує надання спеціальних дозволів на користування надрами, тобто є саме тим органом, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим даний позов подано безпосередньо в інтересах Житомирської обласної ради, оскільки порушені інтереси територіальної громади.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. У липні 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Cуду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Гриціва М.І., суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019  №13), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
15. Суддею-доповідачем, в порядку, визначеному статтею 340 Кодексу адміністративного судочинства України, проведено підготовчі дії, зокрема, вирішені письмо заявлені клопотання учасників справи, в тому числі щодо прискорення розгляду справи, й ухвалою Верховного суду від 11.02.2020 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 12.02.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.02.2016 ТОВ "Амбер Холдинг" подало до Держгеонадр заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 02.02.2016 №02/01, якою просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Зимухінської ділянки надр Сирницького рудопрояву бурштину в Овруцькому районі Житомирської області терміном на 5 років.
17. Вищезгадана заява подана на підставі абзацу восьмого пункту 8 Порядку №615 до якої було додано наступні документи: належно засвідчена копія Статуту; виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі; оглядова карта (масштаб 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (похибка - менша як 1 секунда); оглядова геологічна карта з лініями проектних геологічних розрізів; геологічні розрізи; копія договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 року (зі змінами) та акту приймання - передачі нерухомого майна в оренду від 02.02.2016 року; копія договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016 року та акт приймання-передачі від 29.01.2016; пакет документів для погодження Житомирської обласної ради; пакет документів для погодження Міністерством екології та природних ресурсів України; пакет документів для погодження Державною службою України з питань праці.
18. Матеріалами справи підтверджено, що разом із заявою від 02.02.2016               ТОВ "Амбер Холдинг" 03.02.2016 подано до відповідача копію договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 (зі змінами), копію договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016.
19. Договір оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016, укладено між Малим приватним підприємством "Мета" (Орендодавець) та ТОВ "Амбер Холдинг" (Орендар) і посвідчений приватним нотаріусом Коростенського міського нотаріального округу Житомирської області Івчуком С. С. 02.02.16, зареєстрований в реєстрі за №461.
20. За умовами цього договору Орендодавець зобов`язується передати Орендареві в строкове платне користування підвал нежитлової будівлі старого виробничого корпусу по АДРЕСА_1 , загальною площею 77,6 кв. м. Нежитлова будівля старого виробничого корпусу, підвал якої передається в оренду за цим договором, розташована на земельній ділянці, загальною площею 0,9644 га, кадастровий номер 1824210100:01:012:0726, цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, 0,3 га якої передається в оренду разом з вказаним вище підвалом.
21. Пунктом 1.3 вказаного договору визначено, що підвал будівлі та частина земельної ділянки передаються в оренду з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки ділянки надр бурштину Зимухінської сільської ради Овруцького району Житомирської області.
22. 02.02.2016 Малим приватним підприємством "Мета" та ТОВ "Амбер Холдинг" складено акт прийому- передачі нерухомого майна, в якому, зокрема, зазначено, що Орендар приймає об`єкти оренди в такому стані та з такими характеристиками, в якому він знаходиться на дату його прийому - передачі.
23. Крім того, з матеріалів справи вбачається, що 29.01.2016 між ФОП ОСОБА_1 (Орендодавець) та ТОВ "Амбер Холдинг" укладено договір оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів.
24. У відповідності до умов цього договору Орендодавець зобов`язується надати Орендарю за плату в тимчасове користування майно для здійснення Орендарем статутної діяльності, зокрема здійснення геологічного вивчення, в тому числі дослідно- промислової розвідки Зимухінської ділянки надр Сирницького рудопрояву бурштину Козюлівської Ділянки надр бурштину Овруцького району Житомирської області, а Орендодавець зобов`язується прийняти, оплачувати користування та вчасно повернути майно в справному стані з урахуванням нормального зносу.
25. Згідно з підпунктом 1.2 пункту 1 згаданого договору, Орендодавець зобов`язується надати Орендарю наступне майно: будка пересувна на причепі -        2 шт.; насос вакуумний масляний - 2 шт.; дизельна електростанція - 2 шт.; двигун д/насоса - 2 шт.; електронні ваги - 3 шт.; мотопомпа - 2 штуки.
26. Передача майна відбувається безпосередньо в момент підписання даного договору та підтверджується актом приймання - передачі майна в оренду, що є невід`ємною частиною договору. Майно вважається фактично переданим в оренду з моменту підписання акту приймання - передачі майна в оренду.
27. 04.02.2016 Держгеонадрами, відповідно до Порядку №615, підготовлено лист до Житомирської обласної ради №1476/13/12-16, в якому відповідач просив у термін до 02.03.2016 розглянути питання щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки бурштину Зимухніської ділянки, що знаходиться у Овруцькому районі Житомирської області. При цьому вказано, що у разі неотриманням Держгеонадрами відповідного листа щодо погодження у визначений термін (факт отримання фіксуватиметься станом на 18-00 02.03.2016 відповідним структурним підрозділом Держгеонадр шляхом реєстрації вхідної кореспонденції) вважатиметься, що видача вищезазначеного спеціального дозволу на користування надрами обласною радою погоджена відповідно до абзацу десятого                     пункту 9 Порядку. 
28. Вказаний лист позивачем отримано 10.02.2016 за вх. №6/425.
29. Житомирська обласна рада листом від 29.02.2016 №р-5-20/407 "Про відмову у погодженні", за підписом голови повідомила Держгеонадра про те, що позивач категорично заперечує погодження надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки бурштину Зимухніської ділянки, що знаходиться в Овруцькому районі. При цьому Житомирською обласною радою вказано на невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства, і запропоновано відповідачу прийняти рішення про відмову в наданні дозволу на підставі абзацу четвертого пункту 19 Порядку №615. У цьому ж листі повідомлено, що відповідно до плану роботи обласної роботи, чергова сесія обласної ради відбудеться 31.03.2016 і порушене у листі питання може бути розглянуто за умови надання заявником документів у повному обсязі, з урахуванням вимог чинного законодавства.
30. В подальшому на четвертій сесії VII скликання Житомирської обласної ради прийнято рішення від 31.03.2016 №208 "Про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів на користування надрами". Пунктом 2 цього рішення відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, зокрема, ТОВ "Амбер Холдинг" (Зимухінська ділянка бурштину).
31. Наказом від 23.03.2016 №96 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" Держгеонадра наказала надати спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку (додаток 1 до цього наказу) надрокористувачу ТОВ "Амбер Холдинг".       
32. На підставі наказу від 23.03.2016 №96 Держгеонадра видала ТОВ "Амбер Холдинг" спеціальний дозвіл на користування надрами від 31.10.2016 №4794 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511 га.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність дій відповідача  щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами №4794 ТОВ "Амбер Холдинг" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511,30 га, а також наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
34. Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
35. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
36. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 6 КАС України в редакції, яка діяла станом на момент звернення до суду з цим позовом, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
37. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої                  статті  2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
38. За визначенням пункту 8 частини першої статті 3 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
39. Суб`єкти ж владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (частина третя статті 6 КАС України).
40. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
41. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
42. Частиною другою цієї ж статті Основного Закону України встановлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
43. Відповідно до вищевказаної конституційної правової норми прийнято Закон України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), за змістом преамбули до якого, цей Закон, окрім іншого, визначає повноваження  прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді.
44. В свою чергу, відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
45. В свою чергу, за змістом частини четвертої статті 23 Закону №1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
46. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
47. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
48. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою і просити про захист законних інтересів держави, щодо яких існує загроза порушення, або такі інтереси є порушеними, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і лише у виключних випадках, передбачених Конституцією та законами України, у визначеному законодавством порядку такого звернення.
49. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
50. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
51. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). 
52. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
53. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону №1697-VІІ.
54. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. 
55. Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18.
56. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Посилаючись на статтю 4 Кодексу України про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, заступник прокурора області у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами. Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Держгеонадрами визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів та порушені інтереси територіальної громади.
57. На думку Верховного Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави". Тому Суд вважає, що суди мали підстави вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави".
58. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
59. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
60. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
61. Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також посилалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
62. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
63. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. 
64. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
65. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
66. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
67. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
68. Так, у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
69. Також, Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку №3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
70. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
71. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
72. Представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
73. У справі ж, що розглядається, підставою для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі спірного спецдозволу ТОВ "Амбер Холдинг", яке виразилось у неотриманні згоди Ради, і просило вжити відповідних заходів. При цьому, Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.
74. З огляду на це, вірним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
75. Такий висновок апеляційного суду узгоджується з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, предмет спору в якій виник у правовідносинах, аналогічних відносно даної справи. 
76. Водночас, Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність видачі спеціального дозволу на користування надрами №4794 ТОВ "Амбер Холдинг", зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
77. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, станом на час звернення до суду першої інстанції з даним позовом, урегульовувалися статтею 60 КАС України, за змістом частини другої якої прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
78. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
79. Тобто, процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
80. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. 
81. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
82. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а, від 14.08.2020 у справі №820/7049/16.
83. Проте, апеляційний суд залишив поза увагою вказані вище приписи процесуального закону і відмовив у задоволенні позову. Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
84. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
85. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у                          статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
86. Ураховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,            пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу прокуратури Вінницької області задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року - скасувати.
Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг", про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді 	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець  Л.В. Тацій