ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 0740/1016/18
адміністративне провадження № К/9901/7917/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастр) на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року (прийняте судом у складі судді Маєцької Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019   року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Онишкевича Т.В., суддів: Кухтея Р.В., Обрізка І.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому після уточнення своїх вимог просив:
1) визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру щодо ненадання на підставі його заяви, зареєстрованої 2 березня 2018 року за № О-603/0/17-18, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області;
2) зобов`язати ГУ Держгеокадастру розглянути у визначеному законом порядку заяву ОСОБА_1 , зареєстровану у відповідача 2 березня 2018 року за № О-603/0/17-18, та за результатами розгляду такої прийняти вмотивоване рішення у відповідності до вимог статті 118 Земельного кодексу України у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, або про відмову у наданні такого дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018   року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру, що полягає у не прийнятті рішення відповідно до вимог   Земельного кодексу України   за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 02 березня 2018 року   вх. № О-603/0/17-18 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населеного пункту на території   Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району   Закарпатської області.
Зобов`язано ГУ Держгеокадастру повторно, з урахуванням висновків суду, розглянути заяву ОСОБА_1 від 02 березня 2018 року вх. № О-603/0/17-18 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населеного пункту на території Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району   Закарпатської області та прийняти   рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 лютого 2019   року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що ГУ Держгеокадастру не було прийнято рішення по суті заяви ОСОБА_1 щодо надання дозволу або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки відповідач у своєму листі від 28   березня 2018 року № О-603-1182/0/18-18 за результатами розгляду клопотання повідомив позивача про те, що його клопотання не може бути задоволено у встановленому законом порядку. Тому слід зобов`язати відповідача повторно розглянути зазначену заяву позивача та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 березня 2019 року ГУ Держгеокадастру звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що земельна ділянка щодо якої позивач має намір отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відноситься до категорії земель транспорту.
Крім того, з викопіювання з публічної кадастрової карти чітко прослідковується, що на  вказаній земельній ділянці наявне дорожнє покриття.
Хибним є твердження суду першої інстанції про те, що посилання ГУ Держгеокадастру на дані форми державної статистичної звітності 6-зм є необґрунтованими.
Йдеться у скарзі й про те, що на порушення статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд прийняв заяву про уточнення позовних вимог позивача, що є підставою для скасування судових рішень.
Положення статті 118 Земельного кодексу України не містять приписів, якими встановлюється обов`язок приймати рішення, зокрема, про відмову у наданні дозволу у формі наказу.
Зазначає, що ГУ Держгеокадастру у межах своїх повноважень і встановлені Земельним кодексом України строки розглянуто заяву позивача та надало вмотивовану відмову.
За своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на право на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування або у власність є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців   М.І., судді: Гімон М.І., Мороз Л.Л.
Верховний Суд ухвалою від 27 березня 2019 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 липня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15   липня 2019 року №   981/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій   Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_1 15 лютого 2018 року звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1200 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: Закарпатська область, Виноградівський район, с. Неветленфолу за межами населеного пункту, яку було зареєстровано 2 березня 2018 за № О-603/0/17-18.
Листом від 28 березня 2018 року № О-603/0-11820/18-18 ГУ Держгеокадастру повідомило позивача, що його клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не може бути задоволено, оскільки за інформацією відділу Держгеокадастру у Виноградівському районі Закарпатської області зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка відноситься до категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, охорони та іншого призначення.
Не погодившись із такими діями ГУ Держгеокадастру, ОСОБА_1 звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015   року № 15 (далі - Положення № 15), встановлено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 зазначеного Положення).
Відповідно до пункту 7 Положення № 15 Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Частиною 1 статті 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Як визначено частиною 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до пункту «в» частини 3 статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.
Пунктом «б» частини 1 статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Частиною 4 статті 122 ЗК України встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою вказаної статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено статтею 118 ЗК України.
Як передбачено частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, як правильно зазначили суди, підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними.
При цьому, у частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:
а) надати дозвіл;
б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521).
У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005   року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15 травня 2013   року № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005   року за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
З огляду на викладене, суди дійшли правильного висновку про те, що відсутність належним чином оформленого наказу ГУ Держгеокадастру про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Даний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах Верховного Суду від 17   грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а та від 21 грудня 2018 року у справі №   808/2498/17.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти належним чином оформлене рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. 
У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Довід касаційної скарги про порушення, на думку скаржника, норм процесуального права (статті 47 КАС), є безпідставним, оскільки навіть у разі встановлення такого порушення, воно не є таким, що призвело до ухвалення незаконного рішення або таким, що є підставою для скасування судових рішень в порядку статті 353 КАС.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15    січня 2020 року №   460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року -    без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                               Л.В. Тацій
Судді          :                                                                               А.І. Рибачук
                                                                                                  С.Г. Стеценко