ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 344/4023/17
адміністративне провадження № К/9901/16531/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на постанову Івано - Франківського міського суду Івано - Франківської області (головуючий суддя Островський Л.Є.) від 05 квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року (колегія суддів: Качмар В.Я., Ніколін В.В., Старунський Д.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Мельник" до Начальника Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Рибака Тараса Івановича про визнання     протиправною та скасування постанови     про накладення штрафу, 
ВСТАНОВИВ:
У березні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Мельник» (далі - ТОВ «Будівельна компанія «Мельник») звернулося до суду з позовом до начальника Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Рибака Т.І., в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2017 №5/32-24, винесену останнім. 
В обґрунтування позивних вимог ТОВ «Будівельна компанія «Мельник» вказувало на відсутність підстав для проведення позапланової перевірки та, відповідно, на право не допустити посадових осіб Управління до проведення перевірки.
Постановою Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 5 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року, позов задоволено. 
Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями,  відповідач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України  від  04 серпня  2017  року відкрито касаційне провадження.
Справу передано до Верховного Суду.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга   підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 06 березня 2017 року на поштову адресу ТОВ "Будівельна компанія "Мельник" надійшла постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 5/32-24 від 28.02.2017, винесена начальником Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Рибаком Тарасом Івановичем.
Як вбачається з даної постанови, розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності начальник Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради ОСОБА_1 установив, що замовником будівництва не допущено посадових осіб Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на об`єкт будівництва, чим було порушено п.1 ч.4 ст.41 Закону України ''Про регулювання містобудівної діяльності'' та пп.1 п.1 ''Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю'', затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 року № 553.
На підставі поданих документів і матеріалів ТОВ "Будівельна компанія "Мельник" було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України ''Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності'' та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 16 000,00 (Шістнадцять тисяч грн. 00 коп.) гривень.
Вважаючи постанову протиправною,  позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на час проведення позапланової перевірки жодних підстав для проведення такої перевірки в Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради не було, а тому позивач мав право не допускати представників Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради до проведення позапланової перевірки.
Так, судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції залишено без змін, однак зазначено про неправильне застосування норм матеріального та процесуального права судом першої інстанції.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.
Згідно з п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208-94-ВР від 14.10.1994, суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Відповідно до положень частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Відповідно до статті 3  Закону № 208-94-ВР справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються:
1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
3) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", мають право від імені:
1) органів державного архітектурно-будівельного контролю:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Відповідно до ст. 5 указаного Закону постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності може бути оскаржено до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу, який виніс постанову. 
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення  посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який законодавцем покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення.
Зазначені вище норми Закону     вказують на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному     КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі №724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим, Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував, хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача     у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою  статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої  статті 353 КАС України  порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.
Постанову Івано - Франківського міського суду Івано - Франківської області від       05 квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від   11 липня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                    А. Ю. Бучик

Судді:                    Л. Л. Мороз 

                    А. І. Рибачук