ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2020 року 
м. Київ

Справа №  915/1022/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Львова Б.Ю. (головуючий), Булгакової І.В., Селіваненка В.П.,
за участю секретаря судового засідання Крапивної А.М.,
представників учасників справи:
позивача - Миколаївської міської ради (далі - Рада) - не з`явився,
відповідачів: Управління комунального майна Миколаївської міської ради (далі - Управління) - не з`явився,
             товариства з обмеженою відповідальністю «Інтершоу» (далі - Товариство) - Іванцова І.А.,
третьої особи, яка не заявляє самостійних позовних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача    - Виконавчого комітету Миколаївської міської ради (далі - Виконком) - не з`явився,
прокуратури  - Збариха С.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 [колегія суддів: Філінюк І.Г. (головуючий), судді Аленін О.Ю., Лавриненко Л.В.]
зі справи № 915/1022/18
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №   1 в інтересах держави в особі Ради 
до Управління, Товариства,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних позовних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача    - Виконкому, 
про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору про внесення змін та повернення майна.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1.   Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №   1 в інтересах держави в особі Ради звернувся до господарського суду Миколаївської області з позовом до Управління, Товариства, у якому просив:
-   визнати незаконним та скасувати наказ Управління «Про використання нежитлових приміщень міської комунальної власності» від 27.03.2017 №   72/03
-   визнати недійсним укладений 28.04.2017 Управлінням та Товариством договір про внесення змін до договору оренди цілісного майнового комплексу (парк Народний сад), що належить до комунальної власності від 26.08.2003 №   5525;
-   зобов`язати Товариство повернути на користь Ради цілісний майновий комплекс на вул. 3-я Воєнна, 5-А у м. Миколаєві у складі: огорожі 885 п. м; зелених насаджень - дерева (1 384 од.), кущі та інші зелені насадження площею 1 148 кв. м.; бетонного постаменту демонтованого пам`ятника Петровському Г.І. загальною вартістю 1   230   000,00 грн.
1.2.   Позов обґрунтовано тим, що поза межами своїх повноважень та процедури,  встановленої законодавством України, Управління спірним наказом від 27.03.2017      №   72/03 скасувало своє попереднє рішення про припинення дії договору оренди цілісного майнового комплексу від 26.08.2003 №   5525, укладеного з Товариством. На підставі цього наказу Управлінням та Товариством укладено спірний договір від 28.04.2017, яким фактично поновлено дію зазначеного договору оренди цілісного майнового комплексу без дотримання порядку передачі в оренду комунального майна. Враховуючи допущені Управлінням порушення у сфері розпорядження комунальним майном, за наслідками скасування спірного наказу та визнання недійсним спірного договору, на підставі статті 1212 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) підлягає поверненню на користь Ради і передане Товариству майно цілісного майнового комплексу.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1.   Рішенням господарського суду Миколаївської області від 25.06.2019 (суддя Ржепецький В.О.) позов задоволено з підстав правомірності, обґрунтованості та доведеності позовних вимог.
2.2.   Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 зазначене рішення господарського суду Миколаївської області скасовано, позовну заяву заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №  1 в інтересах держави в особі Ради залишено без розгляду.
2.3. Зазначену постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва та додержання ним порядку, передбаченого Законом. За висновком суду апеляційної інстанції в порушення вимог статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) прокурор не обґрунтував наявності у нього підстав для представництва інтересів держави у суді. Прокурор не надав доказів, що Рада не має можливості самостійно захистити права держави (територіальної громади) у цьому випадку, а також доказів неналежності здійснення нею такого захисту.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
Заступник прокурора Одеської області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1.   За твердженнями скаржника, суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення пункту 3 частини першої статті 1311   Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 53, статті 236 ГПК   України. 
4.2.   Прокурором при зверненні з позовом належним чином обґрунтовано підстави та необхідність захисту інтересів держави в межах цієї справи, оскільки передача майна територіальної громади в орендне користування без проведення конкурентної процедури не забезпечує економічних та соціальних інтересів місцевого самоврядування, наповнення місцевого бюджету, що завдає істотної шкоди інтересам держави.
4.3. Незважаючи на очевидний характер спірного правопорушення у сфері оренди комунального майна, та тривале листування між Миколаївською місцевою прокуратурою №   1 та Радою з цього приводу, остання самостійно не вчиняла будь-яких заходів спрямованих на захист інтересів держави.
5. Доводи інших учасників справи
5.1.   Товариство подало відзив на касаційну скаргу, в якому зазначило про безпідставність її доводів та просило оскаржувану постанову апеляційного господарського суду залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
5.2.   Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили.
6.   СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1.   Фондом комунальної власності Ради (орендодавець) та Товариством (орендар) 26.08.2003 укладено договір оренди, за умовами якого орендодавець передає а орендар приймає в оренду комунальне майно  - цілісний майновий комплекс парку ім. Г.І. Петровського (зараз - парк «Народний сад») на вул. Котельній, 8 - вул. Сиваської дивізії, 3 у місті Миколаєві (далі - Договір оренди).
6.2 У пункті 3.1 Договору оренди сторони погодили строк його дії до 31.12.2050.
6.3. 26.09.2016 Товариство звернулося до Управління з використання та розвитку комунальної власності Ради із заявою про припинення дії Договору оренди.
6.4.   На підставі заяви орендаря начальником Управління видано наказ від 26.09.2016 № 206/03, яким припинено дію Договору оренди за погодженням сторін. На підставі зазначеного наказу сторонами 01.11.2016 укладено договір про припинення Договору оренди та повернуто орендоване майно за актом приймання-передачі від 01.11.2016.
6.5.   У подальшому наказом начальника Управління від 27.03.2017 № 72/03 скасовано наказ Управління від 26.09.2016 № 206/03, яким припинено Договір оренди.
6.6. 28.04.2017 Управлінням та Товариством укладено договір про внесення змін до договору оренди цілісного майнового комплексу (парк «Народний сад»), що належить до комунальної власності, від 26.08.2003 №   5525, яким внесено зміни до пункту 1.1 Договору оренди, а саме: передано в оренду цілісний майновий комплекс у складі: огорожі - 885 п. м.; зелених насаджень - дерева (1 384 од.), кущі та інші зелені насадження площею 1 148 кв. м.; бетонного постаменту демонтованого пам`ятника Петровському Г.І. загальною вартістю 1   230   000 грн.
6.7. Майно орендодавцем орендареві за актом приймання-передачі у 2017 році не передавалось, однак спірний цілісний майновий комплекс фактично використовується Товариством, про що свідчить внесення ним кожного місяця орендних платежів, сплата яких підтверджується актами звіряння орендних платежів за Договором оренди від 03.09.2018.
7. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
7.1. Конституція України:
частина друга статті 20:
-   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
пункт 3 частини першої статті 1311:
-   в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
7.2. Закон України «Про прокуратуру»:
частини перша, третя, абзаци перший-другий частини четвертої статті 23:
-   представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом;
-   прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини;
-   наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
7.3. ГПК України:

частини друга, третя статті 4:
- юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням;
-   до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб;
частини перша-третя, четверта статті 53:
-   у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду в інтересах інших осіб, державних чи суспільних інтересах та брати участь у цих справах;
-   органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які звертаються до суду за захистом прав і інтересів інших осіб, повинні надати суду документи, які підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах таких осіб;
-   у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами;
-   прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу;
частини перша та друга статті 300:
- переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права;
-   суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази;
пункт 1 частини першої статті 308:
-   суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення;

стаття 309:
-   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
У судовому процесі, зокрема в господарському, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Подібний за змістом висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 зі справи №   587/430/16-ц та від 27.02.2019 зі справи №   761/3884/18.
8.2. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII, який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме: Конституцію доповнено статтею 1311, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
8.3. Системне тлумачення статті 53 ГПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, передбачає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
8.4. Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом у цій справі, повинен був обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу або здійснення ним такого захисту неналежним чином. При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Слід також відзначити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 зі справи № 912/2385/18.
8.5. Надаючи правову оцінку наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді в особі компетентного органу на здійснення такого захисту в спірних правовідносинах, зазначених прокурором при зверненні з позовом зі справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо їх необґрунтованості з огляду на таке. 
Так, за результатами перегляду справи в апеляційному порядку судом апеляційної інстанції з`ясовано, що:
-   у матеріалах справи відсутні докази звернення Миколаївської місцевої прокуратури №   1 до Ради, яка виступає власником комунального майна та є уповноваженим органом у сфері управління вказаним майном з вимогою щодо скасування спірного наказу Управління та вчинення інших дій щодо усунення виявлених прокуратурою порушень;
-   14.09.2018 Миколаївська місцева прокуратура №   1 лише повідомила Раду про те, що буде подано позов до Товариства та Управління про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору про внесення змін та повернення майна, а 19.09.2019 прокурором вже було подано позов, водночас інших листів про усунення вищевказаних порушень на адресу Ради прокурором не направлялось.
8.6. Таким чином, при зверненні прокурора до суду у цій справі останнім не дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки, повідомивши компетентний орган - Раду про виявлені прокуратурою порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, прокурор не надав можливості Раді самостійно відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, а відтак і не довів бездіяльності компетентного органу, яка обумовлює право прокурора на звернення до суду з цим позовом для представництва інтересів держави в суді.
8.7.   Доводи касаційної скарги наведених висновків суду апеляційної інстанції не спростовують та не впливають на них.
Твердження скаржника про очевидну поінформованість Ради про виявлені прокурором порушення інтересів держави, з огляду на тривале листування між Миколаївською місцевою прокуратурою №   1 та Радою з цього приводу, були предметом дослідження суду апеляційної інстанції та обґрунтовано ним відхилені з огляду на встановлення факту здійснення цього листування з Виконкомом, а не з Радою як компетентним органом з огляду на приписи статей 10, 16 Закону України «Про місцеве самоврядування».
Касаційний господарський суд погоджується з доводами скаржника про те, що передача майна територіальної громади в орендне користування без проведення конкурентної процедури не забезпечує економічних та соціальних інтересів місцевого самоврядування, наповнення місцевого бюджету, що завдає істотної шкоди інтересам держави, однак ці твердження не спростовують висновку суду апеляційної інстанції щодо необхідності залишення позову без розгляду з наведених підстав.
8.8.   Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються, насамперед, судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора, однак при розгляді цієї справи суд першої інстанції відповідні підстави належним чином не перевірив, у зв`язку з чим дійшов передчасного висновку щодо задоволення позову.
8.9. Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. В таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України залишення позову без розгляду (правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 зі справи № 912/2385/18.
8.10. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу      відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до таких правовідносин. Обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду стосовно встановлених обставин і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні. Оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції зазначеним вимогам відповідає.
9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
9.1.   Доводи заступника прокурора Одеської області про порушення судом апеляційної інстанцій норм процесуального права і неправильне застосування норм матеріального права у прийнятті оскаржуваної постанови не знайшли свого підтвердження за результатами перегляду справи в касаційному порядку.
9.2. За таких обставин Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги заступника прокурора Одеської області без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанцій - без змін як такої, що ухвалена з додержанням норм матеріального та процесуального права.
10. Судові витрати
У зв`язку з тим, що суд відмовляє в задоволенні касаційної скарги та залишає без змін раніше ухвалене судове рішення, суд покладає на скаржника витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.
Керуючись статтями 300, 308, 309, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд
ПОСТАНОВИВ:
Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 зі справи №   915/1022/18 залишити без змін, а касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                                   Б. Львов

Суддя                                                                                                                   І. Булгакова

Суддя                                                                                                                   В. Селіваненко