ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року 
м. Київ
справа №757/32976/16-а
адміністративне провадження №К/9901/30473/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І.,   Мороз Л.Л.
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від     16 травня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого Пилипенко О.Є., суддів Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.) у справі № 757/32976/16-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №     1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупка Романа Олександровича про визнання протиправними дій, постанови по справі про адміністративне правопорушення, протоколу про адміністративне правопорушення та їх скасування,
ВСТАНОВИВ:
У липні 2016 року позивач - ОСОБА_1 , звернулася до Печерського районного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (відповідач-1), головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупка Романа Олександровича (відповідач-2), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
визнати протиправними дії відповідачів щодо складання протоколу № 1-Л-А-1406/1 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення та постанови № А-2206/1 від 22.06.2016 по справі про адміністративне правопорушення;
визнати протиправним та скасувати протокол № 1-Л-А-1406/2 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення;
визнати протиправним та скасувати постанову № А-2206/1 від 22.06.2016 по справі про адміністративне правопорушення.
В обґрунтування позовних вимог позивачка вказала, що у 2005 році, коли житловий будинок постраждав від пожежі, діяв інший Закон, який регулював містобудівну діяльність, а тому підстав вважати, що вона порушила вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у відповідачів не було. 
Постановою Печерського районного суду м. Києва від 10 березня 2017 року позов задоволено: визнано незаконним та скасовано припис № С-1406/2 від 14.06.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; визнано незаконним та скасовано припис № С-1406/3 від 14.06.2016 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; визнано незаконним та скасовано протокол № 1-Л-А-1406/2 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення; визнано незаконним та скасовано постанову №  А  2206/1 від 22.06.2016 по справі про адміністративне правопорушення.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року постанову Печерського районного суду м. Києва від 10 березня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивачка подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Від відповідачів відзиви не надходили.
Ухвалою     Вищого адміністративного суду України від 12 червня 2017     року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Як установлено судом апеляційної інстанції та вбачається з наявних матеріалів справи, у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» № 553 від 23.05.2011, на підставі наказу (розпорядження) Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 № 976 та звернення гр. ОСОБА_2 , що надійшло на Урядову гарячу лінію № ІВ-4949742/3 від 20.05.2016 (вх. № 10/10-2405/11 від 24.05.2016), направлення для проведення позапланової перевірки № 45.16/01 від 25.05.2016 та №    45.16/01/П від 13.06.2016 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупком Романом Олександровичем, у період з 07.06.2016 по 15.06.2016, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкту будівництва: житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Зазначену перевірку було проведено у присутності в.о. начальника відділу містобудування, архітектури виконавчого комітету Фастівської міської ради ОСОБА_6, ОСОБА_1, її представника ОСОБА_5 (довіреність від 15.10.2015 № 1892) та свідка ОСОБА_3 , що проживає за адресою: АДРЕСА_2 .
За результатими зазначеної позапланової перевірки встановлено наступне: «Земельні ділянки (площею 0,021 га за цільовим призначенням для обслуговування житлового будинку; площею 0,0120 га за цільовим призначенням для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд) за адресою: АДРЕСА_1 належать гр. ОСОБА_1 на підставі Державного акту на право приватної власності на землю від 20.11.1997 за № 000485 (Серія КВ № 391) та Державного акту на право приватної власності на землю від  19.02.2001 за № 000653 (І-КВ № 051641).
Частини житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 належать гр. ОСОБА_1 на підставі Договору купівлі-продажу жилого будинку від 11.09.1997 № 2-3706 та Договору дарування від 29.05.1998 № 2-1656.
Під час проведення перевірки встановлено, що гр. ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 розпочато виконання будівельних робіт з реконструкції частини житлового будинку шляхом прибудови приміщень (виконано будівельні роботи з влаштування фундаменту, мурування стін (з газоблоків) на рівні першого поверху розмірами в плані 10,15x9,0x5,6 м. та розпочато будівельні роботи з мурування стін на рівні другого поверху) без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, тим самим порушено вимоги ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». На час перевірки виконувались будівельні роботи з мурування стін на рівні другого поверху».
Виявлені під час перевірки порушення відображено у акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14.06.2016 та протоколі про адміністративне правопорушення № l-Л-A-1406/2 від 14.06.2016.
Вказаним протоколом № 1-Л-A-1406/2 від 14.06.2016, окрім виявлених порушень, визначено норми, що встановлюють відповідальність за виявлені порушення (ч. ч. 1, 5 ст. 96 КУпАП), зазначено дату, час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення (22.06.2016 о 10:00 у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, що знаходиться за адресою: м.  Київ, бульвар Лесі Українки, 26 (4 поверх).
Окрім акту перевірки та протоколу про адміністративне правопорушення від 14.06.2016, посадовою особою Департаменту в цей же день були складені приписи: про усунення порушення вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № С-1406/2 та про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт № С-1406/3.
Зазначеними приписами позивача зобов`язано усунути виявлені під час перевірки порушення в строк до 31.12.2016 та повідомити Департамент про виконання вимог припису у даний термін, а також зупинити виконання будівельних робіт з моменту вручення припису № С-1406/3 та в строк до 15.07.2016 повідомити Департамент про виконання зазначеного припису.
22.06.2016 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №     1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупком Романом Олександровичем у присутності гр. ОСОБА_1 , уповноваженої особи позивача - гр.     ОСОБА_5 (довіреність від 15.10.2015 № 1892), гр. ОСОБА_3 (свідок правопорушення), головного інспектора будівельного нагляду - ОСОБА_4 , були розглянуті матеріали справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: протокол про адміністративне правопорушення від 14.06.2016 № 1-Л-А-1406/2, припис про усунення порушень від 14.06.2016 № С-1406/2, припис про зупинення будівельних робіт від 14.06.2016 № С-1406/3, акт перевірки від 14.06.2016, матеріали фотофіксації та було встановлено, що позивачем порушено вимоги ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відповідальність за встановлене порушення передбачена ч. ч. 1, 5 ст. 96 КУпАП.
Постановою по справі про адміністративне правопорушення № А-2206/1 від 22.06.2016 гр. ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частинами 1, 5 ст. 96 КУпАП, та на останню накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250,00 грн.
Не погоджуючись з указаними рішеннями суб`єкта владних повноважень, позивачка звернулась до суду за захистом свого порушеного права.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскільки протокол, приписи та постанова прийняті на виконання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12.03.2011, у зв`язку з виконанням гр. ОСОБА_1 робіт щодо частини житлового будинку, яка є частиною житлового будинку, збудованого до 1950 року, тобто до набрання чинності вказаним Законом, то такі протокол, приписи та постанова є протиправними. Крім того, позивач не був замовником будівництва, а тому не повинен був отримувати документи на виконання будівельних робіт. 
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ     (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною першою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними  організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.
Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553, акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі №  153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17.
Так, відповідачем на підставі наказу (розпорядження) Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 № 976 та звернення гр. ОСОБА_2 , що надійшло на Урядову гарячу лінію № ІВ-4949742/3 від 20.05.2016 (вх. № 10/10-2405/11 від 24.05.2016), направлення для проведення позапланової перевірки №     45.16/01 від 25.05.2016 та № 45.16/01/П від 13.06.2016 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупком Романом Олександровичем у період з 07.06.2016 по 15.06.2016 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкту будівництва: житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Наведе свідчить, що повноваження відповідача по призначенню та проведенню перевірки житлового будинку, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , передбачені чинним законодавством України.
Під час проведення перевірки встановлено, що гр. ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 розпочато виконання будівельних робіт з реконструкції частини житлового будинку шляхом прибудови приміщень (виконано будівельні роботи з влаштування фундаменту, мурування стін (з газоблоків) на рівні першого поверху розмірами в плані 10,15x9,0x5,6 м. та розпочато будівельні роботи з мурування стін на рівні другого поверху) без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, тим самим порушено вимоги ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». На час перевірки виконувались будівельні роботи з мурування стін на рівні другого поверху».
За наслідками вказаної перевірки відповідачем складено акт, протокол, приписи про усунення порушень та зупинення будівельних робіт, винесено постанову про притягнення позивача до відповідальності за порушення, передбачені частинами 1, 5 ст. 96 КУпАП
Даючи правову оцінку вказаним висновкам відповідача, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції чинній в момент виникнення спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з Переліком об`єктів, будівництво яких здійснюється після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011 № 466 після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт здійснюється будівництво індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) площею до 300 кв. метрів, а також господарських будівель і споруд, зокрема гаражів, які розташовані на присадибних, дачних і садових земельних ділянках.
Так, відповідно до додатку до акту перевірки від 14.06.2016, загальна площа об`єкту будівництва, що належить позивачу (реконструкція, якої відбувалася під час проведення перевірки) по першому поверху становить 78,5 кв.м. та розпочато будівельні роботи з мурування стін на першому поверсі, що свідчить про порушення вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Також, як установлено судом, вбачається з матеріалів справи та підтверджується матеріалами фотофіксації, на момент проведення перевірки позивачем проводились будівельні роботи з реконструкції належної їй частини будинку, а, відтак, порушення вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є таким, що триває на момент проведення перевірки.
Суд погоджується з такою позицією суду апеляційної інстанції, оскільки вона відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №804/401/17, в якій зазначено:
«триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону».
Таким чином, оскільки порушення яке полягало у проведенні будівельних робіт без документу, що надає право на виконання будівельних робіт, тривало на момент проведення перевірки, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в тому, що головним інспектором будівельного нагляду, що проводив перевірку, правомірно було застосовано норми Закону України «Про регулюванням містобудівної діяльності», що в свою чергу, повністю спростовує твердження позивача що реконструкція будинку здійснюється з 2005 року, тобто з моменту, коли зазначений будинок, як встановлено у рішенні Фастівського міськрайонного суду Київської області від 04.12.2013 у справі № 381/5597/13-ц (2/381/1666/13), постраждав внаслідок пожежі, а отже, дія норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12.03.2011, не поширюється на зазначені правовідносини.
За приписами ч. ч. 1, 5 ст. 96 КУпАП (в редакції чинній в момент винесення оскаржуваної постанови по справі про адміністративне правопорушення) порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів чи споруд - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та на посадових осіб - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Виходячи з установленого, порушення вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», положень статті 96 КУпАП, колегією суддів апеляційного суду вірно встановлено, що позивача правомірно визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та на останнього правомірно накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250,00 грн.
Так, у відповідності до ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» замовник - це фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування.
Із зазначеної норми вбачається, що замовником будівництва є особа, що має намір виконувати або виконує будівельні роботи.
Разом з цим,колегією суддів апеляційного суду встановлено, що позивачем не спростовується той факт, що роботи з реконструкції належної їй частини будинку виконуються нею, а не кимось іншим, а відтак позивач є замовником об`єкта будівництва у розумінні містобудівного законодавства.
Відтак, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в тому, що відповідач-2 при винесенні постанови № А-2206/1 по справі про адміністративне правопорушення від 22.06.2016, якою позивача було притягнуто до адміністративної відповідальності, діяв у спосіб та у межах передбачених чинним законодавством України.
Статтею 6 КАС України      встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Варто звернути увагу також на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року №          984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 813/2524/17, від 10 травня 2018 року у справі № 811/119/13-а, від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19.
Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.
Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону № 208/94-ВР, якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.
В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.
Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.
В той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування протоколу №  1-Л-А-1406/2 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення.
За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування протоколу №     1-Л-А-1406/2 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення слід скасувати та провадження у справі в цій частині позовних вимог закрити.
Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року  скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування протоколу № 1-Л-А-1406/2 від 14.06.2016 про адміністративне правопорушення.
В цій частині провадження у справі  закрити.
В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                      А. Ю. Бучик

Судді                                                                                Л. Л. Мороз 

                                                                                                      А. І. Рибачук