ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

01 грудня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 280/5343/19	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
за участю секретаря судового засідання Волкової К.В. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі
апеляційну скаргу  Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2020 року (головуючий суддя Бойченко Ю.П.)
у справі №280/5343/19 
за позовом   Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області   
до   Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області         
про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області звернулося з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу від 22.08.2019 №04-08-04-14/3895 «Щодо усунення порушень законодавства».
Позовні вимоги обґрунтовані помилковістю висновків, викладених в акті ревізії, про завдання управлінню ВД Фонду збитків на загальну суму 543512,67 грн. через не забезпечення  вжиття заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування витрат, які виникли у зв`язку із стягненням коштів з позивача за рішеннями судів внаслідок  незаконного звільнення працівників.
Позивач зазначає, що висновок щодо визначення відповідальними особами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за порушення, при відсутності посилання на норми законодавства, в порушення яких позивачем проведено витрати, у зв`язку з поновленням на роботі ОСОБА_4 ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , є необґрунтованим та недоведеним, зробленим за відсутності обов`язкового посилання на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які ними порушено.  З  цього приводу управління ВД Фонду надавало свої заперечення, які відповідачем не прийняті. 
Щодо посилання в акті ревізії на порушення вимог частини 1 статті 1191 Цивільного кодексу України позивач вказує, що цією нормою передбачено право, а не обов`язок зворотної вимоги (регресу) до винної особи щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного внеску, судових зборів та сум виплаченого забезпечення безробітному на загальну суму 543  512,67 грн. Водночас, на думку позивача, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону, будучи обов`язковою до виконання позивачем, не ґрунтується на нормах закону, які порушені Управління ВД Фонду у фінансово-господарської діяльності, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою, не визначає чітких дій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень. 
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2020 року в позові  відмовлено. 
Суд виходив з того, що позивачем до ревізії не надано документів, які б підтверджували вжиття заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування витрат понесених Управлінням ВД Фонду внаслідок видання наказів, які рішеннями судів  визнані незаконними та скасовані. Також суд зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. 
Суд наголосив, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства
може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для
позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, відповідач  пред`явив вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії позивача, при цьому в оскаржуваній вимозі вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач  подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить  скасувати рішення суду та ухвалити нове рішення про задоволення   позову. 
Позивач вважає висновки суду помилковими, зазначає, що предметом оскарження вимоги, зокрема, є правове обґрунтування зазначених Управлінням Держаудитслужби збитків, а саме: правові підстави твердження суми 543512,67 грн. як збитків, завданих Управлінню ВД Фонду і з цього приводу рішенням Запорізького окружного адміністративного суду не зроблено жодних висновків, а лише зроблено посилання на право Управління Держаудитслужби ставити вимоги у разі виявлення збитків. З приводу невідповідності висновків рішення суду фактичним обставинам спірної вимоги управління Держаудитслужби позивач вважає та обґрунтовує свою правову позицію тим, що витрати, понесені Управлінням ВД Фонду у зв`язку з поновленням на роботі ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 за рішеннями судів по справах № 335/927/18 від 01.10.2018, № 335/967/18 від 20.03.2018, № 334/480/18 від 05.11.2018, здійснені на підставі рішень судів та після набрання цими судовими рішеннями законної сили.
В тексті акту ревізії відсутнє будь-яке посилання на норми законодавства України щодо незаконності проведених Управлінням ВД Фонду витрат у зв`язку з поновленням на роботі ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 на підставі рішень судів по справах № 335/927/18, № 335/967/18, № 334/480/18. 
Позивач наполягає  на необґрунтованості та недоведеності  посилання в акті ревізії на порушення Управлінням ВД Фонду вимог частини 1 статті 1191 Цивільного кодексу України, якою передбачено право, а не обов`язок зворотної вимоги (регресу) до винної особи щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного внеску, судових зборів та сум виплаченого забезпечення безробітному на загальну суму 543512,67 грн. за відсутності правових підстав та порушень Управлінням ВД Фонду законодавства.
Рішенням суду залишено поза увагою, що вимога Управління Держаудитслужби, яка є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для Управління ВД Фонду, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності Управління ВД Фонду.
Також рішенням суду не розглядались наведені фактичні обставини та не надано правової оцінки тим обставинам, що вимога Управління Держаудитслужби фактично зобов`язує скористуватися правом, визначеним пунктом 1 статті 1191 Цивільного кодексу України, у спосіб визначений ст.ст. 130-136 КЗпП, що є порушенням прав Управління ФД Фонду та гарантованого захисту прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначених статтею 2 КАС України.
Крім того, позивач, виходячи з положень ст.259 КЗпП України, вказує на перевищення компетенції управління Держаудитслужби, як органу державного фінансового контролю, оскільки порушене в акті ревізії та вимозі питання віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 21.08.2019 № 823.
Відповідач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, згідно якому вважає апеляційну скаргу необґрунтованою, безпідставною та такою, шо не відповідає фактичним обставинам справи та ґрунтується на невірному тлумаченні позивачем норм законодавства, просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.  Наводячи зафіксовані в акті ревізії обставини, відповідач зазначає, що  його висновки про завдання внаслідок допущеного порушення матеріальної шкоди (збитків) Управлінню ВД Фонду на загальну суму 543512,67 грн. є обґрунтованими, а вимога  від 22.08.2019 № 04-08-04-14/3895 винесена у порядку та спосіб визначений законодавством, у межах повноважень органів державного фінансового контролю, а відтак є законною.
В судовому засіданні представники сторін підтримали доводи, викладені в поданих суду заявах по суті спору.  
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке. 
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи,  Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області за період з 01.01.2017 по 31.03.2019, за результатами якої складений акт від 17.07.2019 №08.04-20/7.
Ревізією штатної дисципліни та видатків на оплату праці працівників та нарахувань на
заробітну плату, проведеною суцільним способом по Управлінню ВД Фонду за серпень -
грудень 2017 року, 2018 рік та січень-березень 2019 року щодо окремих працівників, серед
іншого встановлено факти виплати окремим працівникам середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного соціального внеску, судових зборів, витрат на професійну правничу допомогу, здійснених ВД Фонду на виконання судових рішень щодо визнання незаконними рішень про звільнення працівників та їх поновлення на займаних посадах.
З цього приводу в акті ревізії відображені, позивачем не спростовані, встановлені в результаті дослідження наданих Управлінням ВД Фонду документів такі обставини. 
Відповідно до наказів Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №150-к «Про звільнення ОСОБА_4 », від 29.12.2017 №153-к «Про внесення змін до наказу від 26.12.2017 №150-к «Про звільнення ОСОБА_4 », підписаних начальником управління ОСОБА_1 , заступника начальника управління-начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду ОСОБА_4 звільнено 10 січня 2018 року у зв`язку із скороченням чисельності та штату працівників (п. 1 ст.40 КЗпП України).
Рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 01.10.2018 у справі №335/927/18, яке набрало законної сили, в установлено порядку не скасовано, визнано незаконними та скасовані накази начальника Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №150-к, від 29.12.2016 №153-к; поновлено ОСОБА_4 на посаді заступника начальника управління-начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду.
Цим же рішенням суду з Управління ВД Фонду стягнуто: на користь ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 11.01.2018 по 01.10.2018 у розмірі 175284,02 грн; в доход держави -  судовий збір у розмірі 1409,60 грн.
На виконання рішення суду від 01.10.2018 у справі №335/927/18 наказом Управління ВД Фонду від 02.10.2018 №125-к поновлено ОСОБА_4 на посаді заступника начальника управління-начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду.
Також на виконання цього рішення суду 12.12.2018 ОСОБА_4 нарахований та за рахунок коштів Управління ВД Фонду виплачений середній заробіток за час вимушеного прогулу на загальну суму 175284,02 грн. На суму нарахованого та виплаченого середнього заробітку Управлінням ВД Фонду сплачено єдиний внесок на загальну суму 38562,48 грн. Сплачено судовий збір за рішенням суду від 01.10.2018 у сумі 1409,60 грн., судовий збір за подання апеляційної скарги - 2114,40 грн.
Відповідно до наказу Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №135-к «Про звільнення працівників», підписаного начальником управління Пожидаєвим І.В., головного спеціаліста відділу організаційної роботи, документообігу та господарського забезпечення Управління ВД Фонду ОСОБА_5 звільнено 29 грудня 2017 року у зв`язку із скороченням чисельності та штату працівників (п.1 ст.40 КЗпП України).
Рішенням Орджонікідзевського районною суду м. Запоріжжя від 20.03.2018 у справі №335/967/18, яке набрало законної сили, в установленому порядку не скасовано,  визнано незаконним та скасовано п.11 наказу начальника Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №135-к щодо звільнення ОСОБА_5 ;  поновлено ОСОБА_5 на посаді головного спеціаліста відділу організаційної роботи, документообігу та господарського забезпечення Управління ВД Фонду.
Цим же рішенням суду з Управління ВД Фонду стягнуто: на користь ОСОБА_5 середній заробіток за час вимушеного прогулу станом на 20.03.2018 в сумі 23877,84 грн.; в доход держави - судовий збір у розмірі 1409,60 грн.
На виконання рішення суду від 20.03.2018 у справі №335/967/18, наказом Управління ВД Фонду від 21.03.2018 №37-к поновлено ОСОБА_5 на посаді головного спеціаліста відділу організаційної роботи, документообігу та господарського забезпечення Управління ВД Фонду.
Також на виконання цього рішення суду у березні та серпні 2018 року ОСОБА_5 нарахований та за рахунок коштів Управління ВД Фонду виплачений  середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 29661,91 грн. На суму нарахованого та виплаченого середнього заробітку Управлінням ВД Фонду сплачено єдиний внесок на загальну суму 6525,62 грн. Проведено оплату судового збору за рішенням суду від 20.03.2018 у сумі 1409,60 грн.
Відповідно до наказу Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №135-к, підписаного начальником управління ОСОБА_1 , заступника начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду ОСОБА_7 звільнено 29 грудня 2017 року у зв`язку із скороченням чисельності та штату працівників (п.1 ст.40 КЗпП України).
Рішенням Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 05.11.2018 у справі №334/480/18,  яке набрало законної сили, в установленому порядку не скасовано,  визнано незаконним та скасовано п.6 наказу начальника Управління ВД Фонду від 26.12.2017 №135-к; поновлено ОСОБА_7 на посаді заступника начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду.
Цим же рішенням суду з Управління ВД Фонду стягнуто: на користь ОСОБА_7 середній заробіток за час вимушеного прогулу станом на 05.11.2018 у сумі 125  692,70 грн.; в доход держави - судовий збір у розмірі 1963,73 грн.. 
На виконання рішення суду від 05.11.2018 у справі №334/480/18, наказом Управління ВД Фонду від 08.11.2018 №139-к поновлено ОСОБА_8 на посаді заступника начальника відділу експертизи тимчасової непрацездатності Управління ВД Фонду.
Також на виконання цього рішення суду у лютому 2019 року ОСОБА_8 нарахований та за рахунок коштів Управління ВД Фонду виплачений середній заробіток за час вимушеного прогулу на загальну суму 125692,70 грн. На суму нарахованого та виплаченого середнього заробітку Управлінням ВД Фонду сплачено єдиний внесок на загальну суму 27652,39 грн. Проведено оплату судового збору за рішенням від 05.11.2018 у сумі 1961,73 гри, судовий збір за подання апеляційної скарги – 2942,60 грн.
Також ревізією становлено, що у зв`язку з визнанням в судовому порядку  незаконними звільнення ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_7 та поновлення їх на посадах, Управлінням ВД Фонду проведено роботу щодо стягнення з них сум вихідної допомоги, яка була виплачена при звільнені у відповідності до ст.44 КЗпП України, а саме: 
у лютому 2019 року з ОСОБА_7 утримано суми виплаченої вихідної допомоги, за її особистою заявою, у розмірі 12807,55 грн.;
у листопаді 2018 року Управлінням ВД Фонду пред`явлено позов щодо стягнення з ОСОБА_4 безпідставно набутих коштів у розмірі 20  336,82 грн. 
Рішенням Хортицького районного суду м. Запоріжжя від 27.02.2019 у справі №337/5189/18 відмовлено у задоволені позову про стягнення з ОСОБА_4 грошових коштів з тих підстав, що суми отриманої вихідної допомоги не підлягають стягненню у зв`язку з приписами ст. 1215 ЦК України.
За подання позовної заяви щодо стягнення з ОСОБА_4 вихідної допомоги Управлінням ВД Фонду сплачено судовий збір у сумі 1762,00 грн.
Крім того, перевіркою даних меморіальних ордерів №3-2 за серпень 2018 року та березень 2019 року та доданих до них первинних документів (виписки казначейської служби, платіжні доручення), встановлено факт перерахування Управлінням ВД Фонду, згідно отриманих претензій від Запорізького міського центра зайнятості, на підставі ч. 4 ст. 35 Закону України від 02.03.2000 №1533-111 «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», сум виплаченого Запорізьким МЦЗ забезпечення безробітним ОСОБА_4 ОСОБА_5 та ОСОБА_7 , на загальну суму 128533,62 грн.
Виходячи з наведених обставин, у зв`язку з тим, що відповідно до рішень судів накази про звільнення зазначених  працівників Управління ВД Фонду визнано незаконними та скасовано, відповідач дійшов висновку, що Фондом понесені додаткові витрати на загальну суму 543512,67 грн., з яких у 2018 році – 266  095,00 грн. (КЕКВ 2110 – 204  945,93 грн., КЕКВ 2120 – 45  088,10 грн., КЕКВ 2800 – 16  060,97 грн.), у 2019 році - 277 417,67 грн. (КЕКВ 2110 – 125  692,70 грн., КЕКВ 2120 – 27  652,39 грн., КЕКВ 2800 – 124  072,58 грн.). 
Також  в акті ревізії з урахуванням висновків судів у вказаних вище справах проведений аналіз причин, які призвели до  додаткових витрат Фонду,  встановлено, що скасовані в судовому порядку у відповідній частині накази від 26.12.2017 №№135-к, 150-к та від 29.12.2017 №153-к підготовлені начальником відділу кадрів Колесніковим О.П., погоджені заступником начальника Управління ВД Фонду Молчановим Ю.В., головним бухгалтером - начальником відділу бухгалтерського обліку та консолідованої звітності Юрченко І.М., начальником відділу юридичної роботи ОСОБА_9 та підписані начальником управління Пожидаєвим І.В.
Відповідно до наказу Управління ВД Фонду від 14.08.2017 №32 «Про закріплення кураторів за відділами управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області» куратором відділу кадрів є начальник Управління ВД Фонду - Пожидаєв І.В., куратором юридичного відділу - заступник начальника Управління ВД Фонду - Молчанов Ю.В.
Таким чином, відповідач зробив висновок, що відповідальними особами за порушення є начальник Управління ВД Фонду ОСОБА_1 , яким підписано відповідні накази про звільнення, начальник відділу кадрів ОСОБА_2 , а також ОСОБА_3 , який здійснював координацію юридичного відділу.
В якості  правового обґрунтування висновків відповідач в акті ревізії  послався на ст. 1191 Цивільного кодексу України, згідно якої  особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом.
Відповідач зазначив, що в порушення пункту 1 статті 1191 Цивільного кодексу України, Управлінням ВД Фонду не забезпечено вжиття заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного внеску, судових зборів та сум виплаченого забезпечення безробітному на загальну суму 543512,67  грн.
Внаслідок незаконного звільнення працівників, шо призвело до стягнення коштів з Управління ВД Фонду за рішеннями судів, та не забезпечення вжиття заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування витрат, Управлінню ВД Фонду завдано збитки на загальну суму 543  512,67 грн.
При цьому Управлінням ВД Фонду до ревізії не надано документів, які б підтверджували вжиття заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування витрат, понесених Управлінням ВД Фонду внаслідок видання наказів, які визнані відповідними рішеннями судів визнано незаконними та скасовано.
Не погоджуючись із висновками ревізії, позивач надав заперечення до акту листом від 01.08.2019, за  результатами розгляду яких Управління Держаудитслужби надало висновок (лист від 21.08.2019 № 04-08-04-14/3872), згідно з якими заперечення Управління ВД Фонду не прийняті.
За наслідками проведеної ревізії відповідачем складено вимогу від 22.08.2019 № 04-08-04-14/3895 щодо усунення порушень законодавства. 
Відповідно до змісту вказаної вимоги, відповідач вимагає:
1)  Опрацювати матеріали ревізії, розглянути питання про притягнення до встановленої законом відповідальності працівників Управління ВД Фонду, які допустили встановлені порушення.
2)  Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь управління ВД Фонду шкоди (збитків) заподіяних внаслідок незаконного звільнення працівників на загальну суму 543  512, 67 грн.
Вичерпну інформацію про вжиті заходи разом з завіреними копіями підтвердних документів надати відповідачу до 20 вересня 20219 року.
Позивач звернувся до начальника управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області з листом від 20.09.2019 № 10-3752 про результати розгляду вимоги щодо усунення порушень законодавства.
Крім того, вважаючи вимогу відповідача протиправною, позивач звернувся до суду із даним позовом про її скасування.
З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову. 
Спір в межах цієї справи виник з приводу правомірності та обґрунтованості вимоги відповідача від 22.08.2019 №04-08-04-14/3895 «Щодо усунення порушень законодавства».
Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ визначені правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлені, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (ст.2 Закону № 2939-ХІІ).
За приписами ч.1 ст.4 цього Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Отже, приймаючи до уваги визначений Законом України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» статус позивача, дослідження в ході проведення ревізії Управління ВД Фонду питань видатків на оплату праці працівників та нарахувань на заробітну плату здійснено в межах повноважень органів державного фінансового контролю.
Відповідно до ст. 10 Закону №2939-ХІІ з метою виконання визначених цим  Законом завдань і функцій контролюючий орган наділений правами, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
З вказаними нормами узгоджуються приписи Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.
За положеннями п.2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі  ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у  їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п.35 вказаного Порядку № 550 результати  ревізії оформляються актом.
Виявлені  допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль   за   дотриманням   якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших  нормативно-правових  актів,  які  порушено,  та зазначенням винних у їх допущенні осіб. 
Пунктом 46 Порядку № 550 передбачено, що якщо  вжитими  в  період ревізії заходами не забезпечено повне  усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю  у  строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього -  не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення  (зауваження)  надсилається  об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Також відповідно до пп.9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже, законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. 
Виходячи з наведених правових норм в їх сукупності, суд апеляційної інстанції  вважає правильним висновок суду першої інстанції, що  органу державного фінансового контролю надано право у разі виявлення порушень законодавства об`єктом  контролю пред`являти такому об`єкту вимогу щодо усунення таких правопорушень, яка є обов`язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. 
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Аналогічна правова позиція наведена у вказаних та врахованих судом першої інстанції  постановах Верховного Суду, зокрема у справах №1440/1820/18 від 27.11.2019, №2а-3536/09/0770 від 19.09.2019, №400/2658/18 від 29.07.2019, №813/3905/14 від 21.02.2020, №826/14155/16 від 19.02.2020, №817/789/16 від 27.05.2020, а  також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 06.02.2020 у справі №806/1740/17.
Так, Верховним Судом сформовано правову позицію, що враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. 
У органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині  усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
В спірному випадку, як встановлено вище,  вимога відповідача від 22.08.2019 № 04-08-04-14/3895 стосується забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 543512,67 грн., завданих Управлінню ВД Фонду внаслідок незаконного звільнення його працівників.  Зазначення у вимозі за наслідками ревізії вказівок об`єкту контролю щодо відшкодування   певної суми коштів як збитків, заподіяних об`єкту контролю при здійсненні ним господарської діяльності, не суперечить нормам чинного законодавства. 
Стосовно правомірності визначення відповідачем суми 543512,67 грн. як збитків,  завданих Управлінню ВД Фонду, суд апеляційної інстанції зазначає таке. 
Ревізією встановлено і не заперечується позивачем, що Управлінням ВД Фонду понесені витрати у  загальній сумі 543512,67 грн., що  складається із виплачених за рахунок коштів Управління ВД Фонду особам, незаконно звільненим та поновленим  на відповідних посадах судовими рішеннями, сум середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплаченого на ці суми середнього заробітку єдиного внеску, а також судового збору та виплаченого Запорізькому МЦЗ забезпечення безробітним ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_7 .
Ці витрати понесенні позивачем внаслідок прийняття та реалізації протиправних наказів про звільнення вказаних вище осіб. 
Відповідно до ст.130 КЗпП України працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов`язків. При покладенні матеріальної відповідальності права і законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством. За наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від притягнення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.
Згідно з п. 8 ст.134 КЗпП України відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли: службова особа винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.
Статтею 136 КЗпП України визначений порядок покриття шкоди, заподіяної працівником.
Приписами частини 4 статті 136 КЗпП України передбачено, що стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу.
Як роз`яснено у п.13 Постанови Пленуму Верховного Суду України №14 від 29.12.1992 «Про судову практику в справах про відшкодування шкоди, заподіяної підприємствам, установам, організаціям їх працівниками» застосовуючи матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди на підставі п.8 ст.134 КЗпП, суди повинні мати на увазі, що за цим законом покладається обов`язок по відшкодуванню шкоди, заподіяної підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою незаконно звільненому чи незаконно переведеному працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи, на винних службових осіб, за наказом або розпорядженням яких звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якими затримано виконання рішення суду про поновлення на роботі. Відповідальність в цих випадках настає незалежно від форми вини.
Відповідно до ч.1 ст.1191 ЦК України особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом.
Згідно з ст.237 КЗпП України суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов`язок покладається, якщо звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.
Відповідно до п.33 Постанови пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» №9 від 06.11.1992 з метою запобігання незаконним звільненням судам слід неухильно додержуватися вимог статей 134 (п.8), 237 КЗпП України про притягнення до участі в справі про поновлення на роботі і покладення на службову особу обов`язку відшкодувати шкоду підприємству, установі, організації, заподіяну в зв`язку з оплатою незаконно звільненому працівникові часу вимушеного прогулу. При цьому належить врахувати, що при незаконному звільненні або переведенні на іншу роботу настає повна матеріальна відповідальність винних в цьому службових осіб і обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу може бути покладено при допущенні ними в цих випадках будь-якого порушення закону.
Отже висновки відповідача про завдання Управлінню ВД Фонду матеріальної шкоди (збитків) внаслідок незаконного звільнення працівників  є обґрунтованими. 
Також наведене вище свідчить про помилковість доводів позивача, що вимоги ст.ст. 130-136 КЗпП не надають законних підстав для вжиття будь-яких заходів з боку Управління ВД Фонду щодо реалізації вимоги Управління Держаудитслужби.
З огляду на викладене, приймаючи до уваги, що за встановлених у справі обставин  Управлінням  ВД  Фонду не вжито заходів зворотної вимоги (регресу) щодо відшкодування понесених витрат, зокрема, не забезпечено подання  регресного  позову  про відшкодування заподіяної матеріальної шкоди, суд першої інстанції дійшов правильного  висновку, що вимога від 22.08.2019 № 04-08-04-14/3895 винесена відповідачем у порядку та спосіб визначений законодавством, у межах повноважень органів державного фінансового контролю. 
Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.  
Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322  Кодексу адміністративного судочинства України, суд –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Запорізькій області залишити  без задоволення. 
Рішення  Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2020 року у справі №280/5343/19   залишити без змін.  
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її  прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та в строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко