ПОСТАНОВА
Іменем України

08 грудня 2020 року 
Київ
справа №826/8056/17
адміністративне провадження №К/9901/53030/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                   Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В., 
          Мартинюк Н.М.,

за участі:
секретаря судового засідання Любачевської М.С.,

позивач - не з`явився,
представника відповідача - Грінцова М.М., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України про визнання бездіяльності протиправною, провадження в якій відкрито  

за касаційною скаргою Національної поліції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 (колегія суддів у складі: Костенка Д.А, Вєкуа Н.Г., Шрамко Ю.Т.), постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 і додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 (колегія суддів у складі: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування 

У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - відповідач, НП України), в якому просив визнати протиправною бездіяльність уповноважених на те осіб НП України щодо невиконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), які полягають у притягненні до відповідальності по адміністративним правопорушенням, передбачених, зокрема, статтею 164 КУпАП.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що уповноважені особи НП України нехтують своїми повноваженнями, визначеними статтею 23 Закону України «Про національну поліцію», статтями 164, 255 КУпАП, а саме: не перевіряють наявність ліцензій у осіб, які здійснюють перевезення пасажирів та не притягають до адміністративної відповідальності осіб, у яких відсутня така ліцензія. Позивач зазначає, що для отримання інформації про кількість складених протоколів про правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, він звернувся із запитом до НП України, але в отриманій відповіді зазначено про відсутність окремого обліку правопорушень щодо провадження у сфері господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії. У додаткових письмових поясненнях позивач зазначив, що невиконання відповідачем своїх повноважень, саме по собі, є порушенням його як громадянина України індивідуального публічного права та інтересу (жити у правовій державі; мати владу, що не порушує закони). Також позивач зазначив про те, що бездіяльність працівників НП України призводить до величезних щорічних втрат бюджету.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 29.11.2017 адміністративний позов задовольнив: визнав протиправною бездіяльність НП України щодо не виконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП; присудив на користь позивача  судовий збір у сумі 640 грн за рахунок бюджетних асигнувань НП України.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що стверджувана позивачем бездіяльність відповідача стосується не безпосередньо прийняття рішення про накладення адміністративного стягнення, а в контексті виявлення адміністративного правопорушення і його фіксації (складення протоколу), як передумови і підстави притягнення до адміністративної відповідальності. Суд відхилив заперечення відповідача про те, що протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, у частині відсутності ліцензії на перевезення пасажирів уповноважені складати посадові особи Укртрансбезпеки, оскільки абзац 2 пункту 1 частини першої статті 255 КУпАП містить посилання на статтю 164 КУпАП без будь-яких застережень щодо її часткового застосування, тому на відміну від повноважень посадових осіб Укртрансбезпеки право уповноважених осіб органів внутрішніх справ (Національної поліції) складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 164 КУпАП не обмежується галуззю господарської діяльності. Крім того, суд зазначив, що відсутність окремого обліку протоколів про адміністративні правопорушення, передбачених статтею 164 КУпАП, у розрізі відсутності ліцензії у осіб, які здійснюють перевезення пасажирів, не спростовує можливість встановлення відповідачем відповідних обставин і доведення їх перед судом, хоча і потребує додаткового часу, який, з огляду встановлений у запиті суду від 09.10.2017 строк, у відповідача був. Сама по собі інформація про кількість складених адміністративних протоколів співробітниками НП України без її документального підтвердження не є належним доказом виконання відповідачем повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про національну поліцію», та відповідно до статті 255 КУпАП.  У зв`язку з чим, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позову та наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не виконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 змінено, викладено 2 абзац її резолютивної частини в такій редакції: «Визнати протиправною бездіяльність НП України щодо не виконання повноважень, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини першої статті 23 Закону України «Про Національну поліцію» щодо правопорушень, передбачених статтями 164 КУпАП в частині, що стосується правопорушення у галузі господарської діяльності, пов`язаної з перевезенням пасажирів і вантажів.». У іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції, змінюючи абзац 2 резолютивної частини рішення суду першої інстанції, а в решті залишаючи рішення без змін, погодився з висновком суду першої інстанції, що не виконання або неналежне виконання відповідачем своїх функцій і повноважень відповідно до покладених завдань щодо нездійснення перевірки наявності ліцензій в осіб, які здійснюють перевезення пасажирів, і не складання протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, зачіпає права та інтереси позивача, як громадянина України, зокрема, на його безпеку і отримання ним якісних послуг з перевезення, оскільки ліцензування окремих видів діяльності в галузі транспорту запроваджується, зокрема, з метою забезпечення безпеки і надійності роботи транспорту. Разом з тим, суд вважає, що судом першої інстанції помилково в абзаці 2 резолютивної частини постанови від 29.11.2018 не вказано в чому конкретно полягає бездіяльність НП України, а саме щодо невиконання повноважень, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини першої статті 23 Закону України «Про Національну поліцію» щодо правопорушення, передбаченого статтею 164 КУпАП в частині, що стосується правопорушення у галузі господарської діяльності, пов`язаної з перевезенням пасажирів і вантажів. Суд апеляційної інстанції зазначив, що органами поліції не виконуються функції визначені пунктами 1, 2, 3 частини першої статті 23 Закону України «Про Національну поліцію». Крім того, суд звернув увагу на те, що відповідач не веде статистику, завдання, визначені пунктами 1, 2 ,3 частини першої статті 23 Законом  України «Про Національну поліцію», а тому не зміг надати відповідь на запит позивача у справі.

Додатковою постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 заяву представника ОСОБА_1 - Літвінова Є. В. про стягнення понесених витрат на професійну правничу допомогу задоволено. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НП України на користь позивача витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 12   000,00 гривень.

Додаткова постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що на підтвердження понесених витрат до суду надано документи, а саме: детальний опис послуг з кількістю витраченого часу та вартістю наданих послуг, копія виписки рахунку від 27.04.2018 №    НОМЕР_1 на суму 12 000,00 грн, копія акту № 1 про надані послуги до заявки на надання послуг № 1 від 03.04.2018 до договору про надання юридичних послуг від 28.03.2018.     

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018, додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю та повернути стягнуті за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати у розмірі 12   000,00 гривень. На обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що суди попередніх інстанцій зробили висновок та прийняли оскаржувані рішення не встановивши обставини, які б давали підстави вважати, що право або інтерес позивача був порушений НП України. Наголошує, що в оскаржуваних судових рішеннях не зазначено про обставини, які б прямо свідчили про невиконання поліцейськими повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до статті 255 КУпАП, які полягають у притягненні до відповідальності по адміністративним правопорушенням, передбаченим статтею 164 КУпАП. Крім того, скаржник вважає, що з урахуванням змісту викладених позовних вимог НП України є неналежним відповідачем. Зазначає, що суди попередніх інстанцій розглянули справу переважно в контексті профілактики та виявлення адміністративних правопорушень, що не були предметом спору. Також зазначає, що в системі органів НП України уповноваженими особами щодо забезпечення безпеки дорожнього руху є поліцейські Департаменту патрульної поліції, які виконуючи свої основні повноваження в межах компетенції та відповідно до закону, не уповноважені вимагати від водія, навіть у випадку його законної зупинки, пред`явити або перевіряти ліцензії на провадження господарської діяльності з надання послуг перевезення пасажирів. Вимоги касаційної скарги щодо скасування додаткової постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 обґрунтовані лише тим, що у разі задоволення касаційної скарги судові витрати, стягнуті за рахунок бюджетних асигнувань НП України у розмірі 12 000,00 гривень підлягають поверненню відповідачу.

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Бевзенка В. М. (судді-доповідача), Шарапи В. М., Данилевич Н. А. від 26.06.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою Національної поліції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 і додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07.05.2020 № 752/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/8056/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16.04.2020 № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.05.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Шишова О. О., суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. для розгляду судової справи № 826/8056/17.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.09.2020 № 1785/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/8056/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шишова   О.   О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/8056/17.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні на 14 год 00 хв 08.12.2020.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених в касаційній скарзі, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Позивач у судове засідання не з`явився, про дату, час і місце судового засідання повідомлений належним чином, надіслав до суду клопотання про розгляд справи без його участі. 

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач звернувся до НП України із запитом на отримання публічної інформації від 06.06.2017 № 06-06/17НПУ, в якому просив надати офіційний документ щодо виконання повноважень, передбачених статтями 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, які полягають у притягненні до відповідальності по адміністративним правопорушенням, передбачені, зокрема статтею 164 КУпАП. Зокрема, щодо провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування.       

Управління безпеки дорожнього руху Департаменту превентивної діяльності НП України листом від 12.06.2017 № 20/10-254зі, 255зі повідомило позивача, як Голову Правління ВГО «Українська Таксомоторна Асоціація», про те, що окремий облік правопорушень щодо проваджень у сфері господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування поліцейськими не ведеться.

Також позивач 11.07.2017 приймав участь у засіданні робочої групи у транспортному комітеті Верховної Ради України з питання розгляду і обговорення законопроекту «Про внесення змін в деякі законодавчі акти, які стосуються врегулювання роботи таксі, легкових автомобілів на замовлення та інформаційно-диспетчерських служб        № 3107 від 04.11.2016», що підтверджується поданим і дослідженим під час судового засідання відеозаписом (компакт-диск Mastak CD-R LH3151RC24118392D3), на якому наголошував присутньому представнику Національної поліції позицію про те, що діюче законодавство визначає обов`язок поліцейських перевіряти наявність ліцензій в осіб, які здійснюють перевезення пасажирів, а також підготував пам`ятку поліцейському дорожньо-патрульної служби України.

На підтвердження фактів дорожньо-транспортних пригод з участю нелегального таксі, позивач надав до суду роздруківку статті з мережі Інтернет: «ІНФОРМАЦІЯ_5 в якій зазначається про ряд дорожньо-транспортних пригод (далі - ДТП) за участю осіб, які здійснювали перевезення пасажирів, а саме: 02.05.2017 ДТП у м. Києві на просп. Перемоги (надавав послуги таксі нелегально); 25.06.2017 ДТП у м. Києві на перехресті В.   Васильківської (автомобіль з литовськими номерами; відсутнє страхування пасажирів від нещасних випадків на транспорті); а також роздруківки повідомлень про ці ж ДТП з аккаунтів Facebook («ІНФОРМАЦІЯ_4», « ІНФОРМАЦІЯ_6 »).

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що вищезазначені докази є належними і допустимими та взяв їх до уваги на підтвердження фактів ДТП за участю осіб, які здійснювали перевезення пасажирів, з ознаками порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом, затверджених постановою Кабінету Мінстрів України від 02.12.2015 №   1001.

Водночас надану позивачем роздруківку статті «ІНФОРМАЦІЯ_7 роздруківки допису про ДТП в                 м. Києві по вул. Левандівській з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_8 »), допису про ДТП ІНФОРМАЦІЯ_1 з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_2 »), допису про ДТП ІНФОРМАЦІЯ_3 з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_11 »), допису про ДТП в м. Києві на вул.   Басейній з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_4 »), допису про ДТП з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_9 »), допису з аккаунту Facebook (« ІНФОРМАЦІЯ_10 »), суд апеляційної інстанції так як і суд першої інстанції не взяли до уваги за неналежністю, оскільки у них відсутні відомості про наявність чи відсутність у водія ліцензії, відсутні докази реєстрації автомобіля на іноземних номерах, відсутні достовірні відомості час і місце ДТП. Також, не взяли до уваги, як неналежні докази, роздруківку з невизначеного сайту/акаунту та роздруківка фотознімку, оскільки не зазначено джерело інформації, час і місце знімку. Надана позивачем інфографіка «Кількісні параметри ринку перевезень на таксі» не містить джерела інформації.

Разом з тим, надані позивачем копії інформації ДФС України про збір податків і зборів по виду економічної діяльності (КВЕД _Н49.32 «Надання послуг таксі») станом на 01.01.2013, 01.01.2014, 01.01.2015, 01.01.2016, звітів Державної казначейської служби України щодо надходжень до державного та місцевих бюджетів за 2016 рік та 9 місяців 2017 року від адміністративних штрафів містять лише інформацію про числові показники доходів і не містять належних до справи фактичних даних щодо не виконання відповідачем повноважень, визначених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, та не надходження у зв`язку з цим коштів до бюджету, тому вказані документи також не взяли до уваги.

Крім того, суд першої інстанції звернувся із запитом від 09.10.2017 до НП України про надання інформації про кількість складених співробітниками НП України протоколів про адміністративне правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП відносно перевізників пасажирів (водіїв таксі) за період з 01.01.2017 на час розгляду справи, а також про кількість проведених співробітниками НП України контрольних заходів, спрямованих на перевірку дотримання перевізниками вимог пункту 24 частини першої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» у частині наявності ліцензій для здійснення такого виду діяльності як перевезення пасажирів. У запиті суд просив надати запитувану інформацію та належним чином засвідчені копії документів на її підтвердження у строк до 10.11.2017.

Відповідно до листа Департаменту патрульної поліції від 02.11.2017 № 5764/41/3/02-2017, за період з 01.01.2017 по 23.10.2017 працівниками НП України складено 950 протоколів за адміністративні порушення, відповідальність за які передбачена статтею 164 КУпАП. Водночас надати інформацію щодо порушення перевізниками вимог пункту 24 частини першої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»   у частині здійснення такого виду діяльності, як перевезення пасажирів, не видається за можливе, оскільки за вказаним критерієм облікова звітність не ведеться. Також у цьому листі зазначено, що Департамент патрульної поліції як орган, на який покладено завдання забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснює контрольні заходи щодо виявлення порушення перевізниками вимог пункту 24 частини першої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» в частині провадження такого виду діяльності, як перевезення пасажирів, у загальному порядку під час несення служби патрульними поліцейськими. В разі виявлення уповноваженими особами Департаменту порушень вимог пункту 24 частини першої статті 7 цього Закону винні особи притягаються до юридичної відповідальності на підставах і в порядку, встановленому законодавством.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що у додаткових письмових поясненнях представника відповідача від 29.11.2017 № 8056/26/6 20А зазначено, що за інформацією Департаменту інформаційно-аналітичного забезпечення НП України загальна кількість адміністративних протоколів, складених працівниками НП України, у період з 07.11.2015 по 06.06.2017 становить 2094, у тому числі за фактами незаконних перевезень.       

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Положеннями статті 59 Конституції України, передбачено, що кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За приписами пунктів 1 і 7 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Статтею 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)  встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною другою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.

Статтею 2 Закону України «Про Національну поліцію» встановлено, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3)   протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

Приписами статті 23 Закону України «Про Національну поліцію» визначено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень (пункт 1); виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення (пункт 2); вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення (пункт 3); у випадках, визначених законом, здійснює провадження у справах про адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання (пункт 8).  

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї та практику Європейського суду з прав людини як джерело права. 

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.     

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Так, з матеріалів справи встановлено, що звернення позивача до суду обумовлено невиконанням відповідачем своїх повноважень, яке, як стверджує позивач, є порушенням його, як громадянина України, індивідуального публічного права та інтересу (жити у правовій державі; мати владу, що не порушує закони). 

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (пункт 57 рішення Європейського суду з прав людини від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За змістом частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». 

Згідно з пунктом 3.4 мотивувальної частини вказаного Рішення охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права в цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України у пункті 3.6 мотивувальної частини Рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 відобразив загальнотеоретичні положення про те, що інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в межах закону, а до якого має законний інтерес без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб`єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним.

Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб`єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 9901/645/18.

У справі, що розглядається позивач не ідентифікував жодне соціальне благо, користуватися яким йому перешкоджає бездіяльність відповідача. Крім того, позивач не довів наявності легітимних очікувань певних дій щодо нього з боку відповідача.

З огляду на зазначене відсутні підстави стверджувати, що у позивача є охоронюваний законом інтерес у цій справі.

В той же час, за приписами статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з самого факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

У спірних правовідносинах, позивач не обґрунтовує свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а вказує лише на бездіяльність відповідача щодо невиконання ним своїх повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію», статтями 164, 255 КУпАП. 

Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 зазначив, що у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи.

З огляду на вимоги статей 2, 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи Європейського суду з прав людини мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає: a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви; або b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Таким чином, право особи на звернення до Європейського суду з прав людини пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 07.11.2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27.04.2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29.04.2008).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15.12.2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29.04.2008).

Однак особа може заявляти, що закон, навіть не застосовуючись до неї особисто, порушує її права в силу необхідності коригувати свою поведінку під страхом кримінального переслідування або в силу приналежності до категорії осіб, які ризикують безпосередньо випробувати на собі дію законодавства (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 344, від 27.04.2010, Мішо проти Франції [ВП], № 12323/12, пп. 51-52, від 06.12.2012, Сердіч та Фінчі проти Боснії та Герцеговини [ВП], №№ 27996/06 та 34836/06), п. 28, від 22.12.2009).

З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу: (а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; (б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; (в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); (г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

З урахуванням вище наведених загальних підходів Верховний Суд дійшов висновку, що позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу - фізичній особі.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від бездіяльності відповідача, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до частини другої статті 11 КАС України (в редакції чинній на момент звернення позивача до суду) суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 11 КАС України (в редакції чинній на момент звернення позивача до суду). 

За містом статті 69 КАС України (в редакції чинній на момент звернення позивача до суду) доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.

Частиною першою статті 70 КАС України (в редакції чинній на момент звернення позивача до суду) належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

При вирішенні спору суд касаційної інстанції враховує положення статті 7 КУпАП, відповідно до яких ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.

Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами, за участю чітко визначеного суб`єктного складу, з дотриманням порядку вжиття заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення (стаття 260 КУпАП). 

Прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 258 КУпАП передбачено випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається. 

Відповідно до законодавства про поліцію, з врахуванням вищевказаних положень, цей орган принципово володіє дискрецією в питанні про те, вчиняти або ні будь-які дії, коли і щодо кого їх застосовувати з метою попередження загроз публічній безпеці і порядку. 

У контексті оскарженого в даному судовому провадженні, а саме виходячи з предмету оскарженого і конкретної проблеми, яку позивач піднімає у цьому спорі (виконання відповідачем своїх повноважень), Верховний Суд приходить до висновку щодо відсутності у такому випадку судового контролю за реалізацією правозастосування, передбаченого статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та статтями 164, 255 КУпАП, відповідачем. 

Зважаючи на відсутність порушення відповідачем (суб`єктом владних повноважень) прав, свобод або інтересів позивача у спірних правовідносинах та з врахуванням дискреції органу національної поліції щодо вжиття заходів з метою виявлення адміністративних правопорушень (невиконання відповідачем превентивної і профілактичної функцій), колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову та вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, а тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню. 

Стосовно розподілу судових витрат, визначених у додатковій постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018, колегія суддів зазначає таке.

Касаційна скарга в цій частині обґрунтована лише тим, що у разі задоволення касаційної скарги судові витрати, стягнуті за рахунок бюджетних асигнувань НП України у розмірі 12 000,00 гривень підлягають поверненню відповідачу.

Під час вирішення касаційної скарги колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 134 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення апеляційний судом оскаржуваної додаткової постанови) витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.

Відповідно до частини першої статті 134 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення апеляційний судом оскаржуваної додаткової постанови)

Частиною першою статті 139 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення апеляційний судом оскаржуваної додаткової постанови) визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи, що судами попередніх інстанцій питання щодо стягнення витрат на правничу допомогу вирішувалося з урахуванням основного судового рішення про задоволення позову позивача, який не є суб`єктом владних повноважень, яке скасовано постановою суду касаційної інстанції по цій справі з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана додаткова постанова підлягає скасуванню, а заява про стягнення понесених витрат на професійну правничу допомогу залишенню без задоволення.  

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з частинами першою та третьою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Відтак, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Повернення та стягнення судових витрат, понесених суб`єктом владних повноважень у вигляді сплати судового збору, процесуальним законодавством не передбачено (стаття 139 КАС України). Таким чином, судові витрати не розподіляються. 

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної поліції України задовольнити. 

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 скасувати. 

Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Національної поліції України про визнання бездіяльності протиправною відмовити. 

Додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 скасувати, ухвалити нову постанову, якою заяву представника ОСОБА_1 - Літвінова Євгена Володимировича про стягнення понесених витрат на професійну правничу допомогу залишити без задоволення. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.В. Жук 

                                                                      Н.М. Мартинюк