ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 815/2503/16
провадження № К/9901/7362/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Коваленко Н.В., 
суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В, 

при секретарі Буденку В.В.,

за участю представника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Єгорова О.С., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЦЕНТРЕПІ» до Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області, Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови від 12 травня 2016 року № 12,  за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ЦЕНТРЕПІ» на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Самойлюк Г.П. від                 29 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бойка А.В., Танасогло Т.М., Яковлєва О.В. від 22 листопада 2016 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.          ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» звернулось до суду з позовом до Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області, Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови від                        12 травня 2016 року № 12, в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області від 12 травня 2016 року № 12 про накладення стягнень, передбачених статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.          Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року, у задоволенні позовних вимог ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт порушення позивачем вимог до пункту 9 частини 2 статті 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» є доведеним.
Інспекція з питань захисту прав споживачів в Одеській області на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, правомірно та обґрунтовано винесла постанову про накладення стягнень, передбачених статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» від 12 травня 2016 року № 12, якою на ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» накладено штраф в розмірі 10000,00 грн.
За умови встановлення факту порушення позивачем вимог пункту 9 частини 2 статті 13, абзацу 11 частини 2 статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», окремі недоліки прийнятого рішення, а саме а тому порушення строків накладення стягнення, не є підставою для його скасування та звільнення позивача від відповідальності за порушення вимог закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від                 29 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від   22 листопада 2016 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 8 квітня 2016 року по                 11 квітня 2016 року, на підставі направлення № 137 від 31 березня 2016 року, згоди Держспоживінспекції № 553-8-7/7 від 16 березня 2016 року, за зверненням споживача від 16 березня 2016 року, Інспекцією з питань захисту прав споживачів в Одеській області було проведено позапланову перевірку ресторану клубу «Ё» за адресою: м. Одеса, Польський узвіз, 13. 
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання законодавства про захист прав споживачів № 42/07 від 11 квітня 2016 року та припис про усунення виявлених порушень № 42/07 від 11 квітня 2016 року, яким зобов`язано позивача усунути недоліки, що зазначені в акті перевірки, зокрема заборонити куріння сигарет та кальянів у приміщенні закладу ресторанного господарства. Крім того,                          ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» було зобов`язано письмово повідомити державний орган з питань захисту прав споживачів про виконання цього припису до розгляду матеріалів справи, який мав відбутися 12 травня 2016 року за адресою: м. Одеса,                               вул. Канатна, 83.
З вказаним приписом ознайомлено керівника ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» 11 квітня 2016 року.
Керівник ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» ОСОБА_1 був ознайомлений зі змістом акту перевірки, однак від підписання та отримання другого примірника акта відмовився.
Акт перевірки було надіслано на адресу позивача листом від 12 квітня 2016 року            № 1089/04, в якому також було повідомлено позивача про дату, час та місце розгляду матеріалів за результатами перевірки щодо застосування фінансових санкцій та з метою надання пояснень з приводу порушень вимог статті 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».
В ході проведення перевірки Інспекцією з питань захисту прав споживачів в Одеській області було встановлено порушення пункту 9 частини 2 статті 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», а саме - перевіряючими встановлено факт куріння тютюнових виробів (сигарет) у приміщенні закладу ресторанного господарства.
В акті перевірки зазначено, що факт куріння сигарет зафіксовано засобами відеотехніки; офіціантом на столах розміщено попільнички, відвідувачам дозволяється курити кальяни у приміщенні закладу ресторанного господарства.
У зв`язку з виявленням вказаного порушення, за наслідками розгляду матеріалів відповідної справи, 12 травня 2016 року Інспекцією з питань захисту прав споживачів в Одеській області було прийнято постанову № 12 про накладення стягнень, передбачених статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», якою до ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» застосовано фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі 10000,00 грн.

6. Не погоджуючись з прийнятою постановою про накладення стягнень, ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» звернулось до суду з позовом. 

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідачем не доведено факт порушення позивачем законодавства про заходи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення
Надана відповідачем фотографія кальяну не підтверджує факту його куріння в приміщенні. Крім того, на ній не видно навіть був він розпалений чи ні.
З наданих відповідачем матеріалів відео-фіксації, зробленої на приватний телефон, не вбачається, що позивач надає послуги з куріння відвідувачам закладу.
Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково вважають безпідставним посилання позивача про порушення його права на участь у розгляді питання про накладення штрафу під час прийняття постанови № 12 від                              12 травня 2016 року та вважають, що Інспекцією з питань захисту прав споживачів не було допущено порушень прав та інтересів позивача
Також ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» зазначає, що при розгляді справи суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що за умови встановлення факту порушення позивачем вимог Закону України «Проти заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» окремі недоліки прийнятого рішення не є підставою для його скасування та звільнення позивача від відповідальності за порушення вимог закону.
ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» зазначає, що санкція передбачена статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», накладена на позивача поза межами строку.

8. Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області подано заперечення на касаційну скаргу ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року, в яких воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

9. Відзиву на касаційну скаргу ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року Інспекцією з питань захисту прав споживачів в Одеській області не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України «Про захист прав споживачів» захист прав споживачів здійснюють центральний орган виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері захисту прав споживачів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, місцеві державні адміністрації, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування згідно із законом, а також суди.

11. Державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів реалізує Держспоживінспекція, яка входить до системи органів виконавчої влади та відноситься до центральних органів виконавчої влади.

12. Відповідно до Положення про Державну інспекцію України з питань захисту прав споживачів, затвердженого Указом Президента України № 465 від 13 квітня 2011 року Держспоживінспекція України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів. 
Держспоживінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

13. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». 

14. Відповідно до статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. 

15. Основні принципи та напрями державної політики щодо попередження куріння тютюнових виробів, зниження рівня їх вживання серед населення, обмеження доступу до них дітей, охорони здоров`я населення від шкоди, що завдається їхньому здоров`ю внаслідок розвитку захворювань, інвалідності, а також смертності, спричинених курінням тютюнових виробів чи іншим способом їх вживання врегульовано Законом України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

16. Відповідно до статті 1 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» куріння тютюнових виробів - дії, що призводять до згорання тютюнових виробів, у результаті чого утворюється тютюновий дим, який виділяється в повітря та вдихається особою, яка їх курить;
громадське місце - частина (частини) будь-якої будівлі, споруди, яка доступна або відкрита для населення вільно, чи за запрошенням, або за плату, постійно, періодично або час від часу, в тому числі під`їзди, а також підземні переходи, стадіони.

17. Згідно із пунктом 9 частини 2 статті 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» забороняється куріння тютюнових виробів, а також електронних сигарет і кальянів у приміщеннях закладів ресторанного господарства.

18. Частиною 1 статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» встановлено, що особи, винні у порушенні законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення, несуть відповідальність згідно з законом.

19. Відповідно до абзацу 11 частини 2 статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» встановлено, що за порушення норм цього Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, застосовує фінансові санкції до суб`єктів господарювання у разі розміщення попільничок або куріння у приміщеннях закладів ресторанного господарства у розмірі від однієї тисячі гривень до десяти тисяч гривень.

20. Частиною 6 статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» встановлено, що про вчинення правопорушення, зазначеного у частині другій цієї статті, уповноваженою особою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, складається акт, який разом з письмовим поясненням керівника відповідного суб`єкта господарювання та документами, що стосуються справи, протягом трьох днів надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції. 
Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині шостій цієї статті.

21. Пунктом 4 Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 року № 1177, рішення про накладення штрафів приймається на підставі відповідних актів перевірки суб`єкта господарської діяльності та інших матеріалів, пов`язаних з цією перевіркою, за наявності порушень, зазначених у пункті 2 цього Положення, і оформляється постановою за формою, що встановлюється Мінекономрозвитку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

21. Отже, куріння тютюнових виробів, а також електронних сигарет і кальянів забороняється у приміщеннях закладів ресторанного господарства.

22. Особи, винні у порушенні законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення, несуть відповідальність згідно з законом.

23. У разі виявлення факту вчинення правопорушення, зокрема, розміщення попільничок або куріння у приміщеннях закладів ресторанного господарства, уповноваженою особою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, складається акт, який разом з письмовим поясненням керівника відповідного суб`єкта господарювання та документами, що стосуються справи, протягом трьох днів надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції. 
Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині шостій цієї статті.

24. Пунктом 1.10 Порядку проведення перевірок у суб`єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, якості продукції, додержання обов`язкових вимог щодо безпеки продукції, а також додержання правил торгівлі та надання послуг, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 7 березня 2012 року № 310, органи з питань захисту прав споживачів, їх посадові особи та суб`єкти господарювання мають право фіксувати процес проведення перевірок чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи проведенню такої перевірки.

25. Нормами чинного законодавства не встановлено заборони на використання посадовими особами органів з питань захисту прав споживачів при здійсненні перевірок використовувати приватні засоби аудіо- та відеотехніки.

26. Наданими матеріалами відео- та фотофіксації та актом перевірки дотримання законодавства про захист прав споживачів підтверджено порушення                                 ТОВ «ЦЕНТРЕПІ» вимог статті 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

27. Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

28. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

29. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

30. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

31. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

32. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

33. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

34. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

35. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

36. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від                        22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16.

37. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за умови встановлення факту порушення позивачем вимог пункту  частини 2 статті 3, абзацу 11 частини 2 статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», порушення контролюючим органом строків надіслання штрафу саме по собі не впливає на його законність. 

38. Несуттєві процедурні порушення, допущені контролюючим органом щодо строку прийняття рішення про накладення фінансових санкцій, не є підставою для скасування постанови Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області від 12 травня 2016 року № 12 про накладення стягнень, передбачених статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення та звільнення позивача від відповідальності за порушення вимог закону, а тому посилання позивача на те, що санкція передбачена статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», накладена на позивача поза межами строку є підставою для її скасування є безпідставними.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЦЕНТРЕПІ» залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від                 29 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від  22 листопада 2016 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

         Суддя-доповідач              Н.В.   Коваленко

судді:                                                                                                                  Я.О.   Берназюк
                                                                                                                 І.В.   Желєзний