ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 1940/1300/18
адміністративне провадження № К/9901/379/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №1940/1300/18
за позовом першого заступника прокурора Тернопільської області до відділу державної реєстрації Теребовлянської районної державної адміністрації, треті особи: відділ сім`ї та молоді Тернопільської обласної державної адміністрації, Колективний міжгосподарський дитячий оздоровчий заклад «Промінь», Обласне об`єднання міжгосподарських здравниць «Тернопільсільгоспздравниця», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними та скасування реєстраційних дій, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Мартиць О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року (Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого судді - Глушка І.В., суддів: Большакової О.О., Макарика В.Я.),

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 11 липня 2018 року перший заступник прокурора Тернопільської області звернувся до суду з позовом до відповідача - Відділу державної реєстрації Теребовлянської районної державної адміністрації, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Відділу сім"ї та молоді Тернопільської обласної державної адміністрації, з участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Колективного міжгосподарського дитячого оздоровчого закладу "Промінь", Обласного об"єднання міжгосподарських здравниць "Тернопільсільгоспздравниця", ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , у якому просив:
1.1. визнати протиправними дії державного реєстратора - начальника відділу з питань державної реєстрації Теребовлянської районної державної адміністрації Бугай Г.А. щодо державної реєстрації змін до установчих документів колективного міжгосподарського дитячого оздоровчого закладу "Промінь";
1.2. скасувати наступні реєстраційні дії та записи про них у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо колективного міжгосподарського дитячого оздоровчого закладу "Промінь": зміни до установчих документів від 18.06.2013 номер запису - 16371050002000922; зміни до відомостей про юридичну особу, що не пов`язані зі змінами в установчих документах, щодо кінцевого бенефіціарного власника від 02.09.2015, номери - 16377770004000922, 16377770005000922.
2. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року, позовну заяву залишено без розгляду.
Рішення судів мотивовані тим, що, звертаючись до суду з даним позовом, прокурор не обґрунтував наявність порушень відповідачем законних інтересів держави, а також не надав належних доказів на підтвердження наявності підстав для представництва у відповідності до ст.23 Закону України «Про прокуратуру». 
3. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, заступник прокурора Львівської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягають скасуванню.
Зокрема, касатор зазначив, що Положенням про відділ сім`ї та молоді Тернопільської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 21.03.2016 від №154-од, не передбачено повноважень даного структурного підрозділу на звернення до суду у випадку порушення прав держави у сфері оздоровлення та відпочинку дітей. Оскільки власники, засновники, учасники чи органи управління Колективним міжгосподарським дитячим оздоровчим закладом «Промінь» відсутні, прокурор набуває права на звернення до суду з метою захисту інтересів держави у якості позивача.
5. Верховний Суд ухвалою від 14 січня 2019 року   відкрив провадження у справі за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року.
6. Представник третіх осіб:  Колективного міжгосподарського дитячого оздоровчого закладу «Промінь», Обласного об`єднання міжгосподарських здравниць «Тернопільсільгоспздравниця», ОСОБА_1 - адвокат В.В. Александров надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення. а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
8. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
10.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
11. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
12. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла наступних висновків.
13. Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради в інтересах держави та територіальної громади міста   Луцька в особі Луцької міської ради.
14. Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
Підвалини такого підходу закладено в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та згодом було підтверджено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 по справі №  815/6347/17.
Зважаючи на положення ч. 3 - 5 ст. 53 КАС України, прокурор, як учасник адміністративної справи, може мати один з двох статусів:
(а) особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію (згідно постанови Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 року у справі № 815/6347/17 27, п. 27), виступаючи в інтересах певного органу державної влади або органу місцевого самоврядування;
(б) позивач.
Відповідно, процесуальний статус прокурора є різним залежно від підстав звернення до суду. У першому випадку право прокурора на звернення до суду є похідним від прав позивач. У другому - прокурор може реалізувати це право самостійно.
15. Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4 ст. 53 КАС України
Так, ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з невідповідністю позовної заяви вимогам, встановленим статтями 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України, встановивши строк виконання ухвали та шлях усунення виявленого недоліку позовної заяви. На виконання вимог ухвали запропоновано прокурору у відповідності до п.9 ч.5 ст.160 надати суду обґрунтування порушення оскаржуваними діями відповідача у справі інтересів держави, за захистом яких прокурор звернувся до суду.
В межах наданого судом строку на виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху Прокуратурою Тернопільської області надано пояснення щодо обґрунтованості звернення прокурора до суду із даним позовом.
Так, підставою для звернення до суду з позовом прокурор зазначає, що колективний міжгосподарський дитячий оздоровчий заклад «Промінь» надає послуги у сфері оздоровлення та відпочинку дітей з 1993 року переважно за кошти місцевих бюджетів та галузевих профспілкових організацій. Відповідно до установчих документів вказаної юридичної особи її засновниками є сільськогосподарські підприємства, проте конкретного переліку учасників оздоровниці не встановлено.
Вважає, що за таких умов незаконна реєстрація змін до установчих документів закладу щодо визначення частки майна дитячої оздоровниці за особами, які не є його учасниками (засновниками), явно порушує права тих суб`єктів права власності, котрі на даний час не встановлені.
Зауважує, що Конституція як вищий правовий закон держави визначає зміст державних інтересів. Відтак, покликаючись на ст.13 Конституції України, вказує на порушення державних інтересів в частині гарантованого захисту прав всіх суб`єктів права власності, які рівні перед законом.
Крім того, зазначає, що оскільки учасників Колективного міжгосподарського дитячого оздоровчого закладу «Промінь» не встановлено, застосовуючи аналогію закону, в даному випадку доцільно розглядати питання про передачу дитячого закладу у комунальну власність (ст.ст. 8, 335 ЦК України).
Проте звернення до суду із таким позовом в інтересах держави є неможливим через вчинення державним реєстратором протиправних дій - неправомірної реєстрації змін до установчих документів оздоровниці в частині визначення її учасників.
Вважає, що недотримання встановленого законом порядку державної реєстрації змін до установчих документів дитячого оздоровчого закладу, порушують інтереси держави в частині реалізації державної політики у галузі охорони дитинства, оскільки можуть призвести до скорочення мережі таких установ, недодержання прав дітей пільгових категорій. Також внаслідок протиправних дій державного реєстратора приватні особи, які привласнили частку у майні дитячого оздоровчого закладу, вправі змінити його цільове призначення.
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18 вересня 2018 року (справа №826/7910/17), а відповідно до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України суди зобов`язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду.
16. За положеннями частин першої, другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наведені нормативні положення дають підстави для висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво.
Законодавством встановлено обов`язок прокурора аргументувати підстави звернення в інтересах держави саме прокурора, а не органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права.
Водночас підстави мають ґрунтуватись на обставинах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Таким чином, законом не передбачено безумовне право прокурора на представництво інтересів.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
Зі змісту позовної заяви та листа позивача №08-204вих.18 від 21.09.2018 року (скерованого на усунення недоліків позовної заяви), суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що позивачем не обґрунтовано, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави, а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, що спонукає прокурора виступити на захист державних інтересів шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.
Таким чином, суди дійшли правильного висновку, що оскільки прокурором не усунуто недоліків позовної заяви шляхом, визначеним в ухвалі про залишення позовної заяви без руху, наявні підстави для застосування наслідків, передбачених ч.15 ст. 171 КАС України.
17. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
18. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
19. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
20. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року по справі №1940/1300/18 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій