Головуючий І інстанції: Сагайдак В.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 р. 	Справа № 520/5809/2020	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Ральченка І.М.,
Суддів: Катунова В.В. ,  Бершова Г.Є. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.07.2020, по справі № 520/5809/2020
за позовом      ОСОБА_1  
до     Головного управління Держгеокадастру у Харківській області                   
про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом, у якому просила визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену Головним управління Держгеокадастру у Харківській області наказом № 2175-СГ від 28.01.2020; зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2,000 га, що розташована на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району Харківської області з цільовим призначенням земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.07.2020 позовні вимоги задоволено частково.
Скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.01.2020 року № 2175-СГ.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2.000 га, що розташована на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району Харківської області з цільовим призначенням земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням висновків суду в цій справі.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.
Позивач, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду, прийняти нове, яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання позивача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. В обґрунтування вимоги апеляційної скарги позивач звертала увагу, що повноваження Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо вирішення питання  надання дозволу на розробку проекту землеустрою не носять дискреційного характеру, з огляду на що суд для ефективного захисту прав особи має прийняти рішення саме про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
З урахуванням ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційних скарг, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, з наступних підстав.
Як встановлено судовим розглядом, 12.08.2019 ОСОБА_1 звернулась до відповідача із клопотанням від 02.08.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області.
Головне управління Держгеокадастру у Харківській області листом від 09.09.2019 № Л-10455/0-5452/0/95-19 повідомило позивача, що земельний масив, на якому розташовується бажана ділянка, повністю використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, також у Головному управлінні відсутня будь-яка інформація щодо відповідних рішень органів місцевого самоврядування, районних державних адміністрацій, прийнятих до 01.01.2013, в порядку статей 118. 123, 124 Земельного кодексу України. Крім того, надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може призвести до порушення прав інших осіб, які вже розпочали процедуру набуття права власності або користування на зазначеному земельному масиві, а тому враховуючи викладене, позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Позивач, не погоджуючись з зазначеною відмовою, звернулась до суду з позовом.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 у справі №520/10530/19 визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Харківській області стосовно нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею, 2,000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Харківській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею, 2,000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області та видати за наслідками його розгляду наказ по суті порушеного у клопотанні питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України. 
Рішення набрало законної сили 08.01.2020.
Листом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.01.2020 № Л-1317/0-844/0/95-20 про розгляд заяви направлена копія наказу №2175-СГ від 28.01.2020, який був прийнятий на виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 по справі № 520/10530/19. 
Зазначеним наказом позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населеного пункту на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області, орієнтовною площею 2,000 га. 
В обґрунтування відмови зазначено, що частина земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність, розташована в межах запроектованої автомобільної дороги загального користування державного значення Київ-Харків-Довжанський, а на іншу частину земельної ділянки, наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 12.05.2017 № 7759-СГ третій особі надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Позивач, не погодившись із відмовою відповідача, звернулась до суду із даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, що не входять до вичерпного переліку, встановленого законодавством, та не доведено правомірності прийняття оскаржуваного рішення.
Колегія суддів частково не погоджується із такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Згідно зі ст. 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.
Згідно з п. «б» ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
У відповідності до ст. 118 Земельного кодексу України, що визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Слід вказати, що ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України містить два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Судовим розглядом встановлено, що оскаржуване рішення відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обґрунтоване тим, що частина спірної земельної ділянки розташована в межах запроектованої дороги Київ-Харків-Довжанський в об`їзд м. Валки, на іншу частину спірної земельної ділянки дозвіл на розроблення проекту землеустрою надано третій особі наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 12.05.2017 року № 7759-СГ.
Так, в обґрунтування доводів стосовно знаходження частина спірної земельної ділянки розташована в межах запроектованої дороги Київ-Харків-Довжанський в об`їзд м. Валки відповідач посилається на розпорядження Валківської районної державної адміністрації № 953 від 10.12.2009 року.
Однак, відповідно до п. 5 зазначеного розпорядження строк дії дозволу на розробку проекту відведення та вимог щодо її відведення становить 1 рік з дня прийняття розпорядження і може бути продовжено одноразово на такий же строк. У разі, якщо протягом установленого строку проект не подано на розгляд до відповідного органу, дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки та вимоги щодо її відведення, вважаються анульованими. 
Втім, доказів того, що строк даного розпорядження було продовжено та був виготовлений проект землеустрою відповідачем не надано, з огляду на що колегія суддів погоджується із твердження суду першої інстанції, що зазначені підстави відмови у наданні позивачу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованими.
Стосовно посилань відповідача на надання на частину спірної земельної ділянки дозволу на розроблення проекту землеустрою третій особі наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 12.05.2017 року № 7759-СГ, слід враховувати, що на підтвердження вказаних обставин відповідачем доказів не надано, при цьому лист начальника Міжрайнного управління у Валківському та Коломацькому районах від 24.01.2020 містить лише посилання на таку інформацію без підтвердження відповідними доказами, наданим викопіюванням з кадастрової карти (плану) також наведені обставини не підтверджуються.
Інших підстав відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області в основу оскаржуваного рішення не покладено, висновків щодо ненадання позивачем або надання не в повному обсязі відповідних документів, необхідних для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідачем за наслідками розгляду заяви позивача не сформовано.
Таким чином, відмовляючи позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Головне управління Держгеокадастру у Харківській області діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції стосовно безпідставності оскаржуваного наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.01.2020 року № 2175-СГ.
Стосовно висновків суду щодо дискреційного характеру повноважень Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо вирішення питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою колегія суддів зазначає наступне.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, або ні.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Зазначена правова позиція щодо дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 28.02.2019 року у справі № 818/1903/17 (№ К/9901/50071/18).
Крім того, відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).
Таким чином, враховуючи вищенаведені висновки суду стосовно протиправності оскаржуваного наказу про відмову видати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, колегія суддів зазначає, що ефективним способом захисту порушеного права особи у даному випадку є саме зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Так, відповідно до ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Судовим розглядом встановлено, що в провадженні Харківського окружного адміністративного суду перебувала справа № 520/10530/19, рішенням від 04.12.2019 у якій визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Харківській області стосовно нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею, 2,000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Харківській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею, 2,000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району, Харківської області та видати за наслідками його розгляду наказ по суті порушеного у клопотанні питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.
Отже, фактично оскаржуваний в рамках даної справи наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.01.2020  № 2175-СГ винесено, а розгляд клопотання від 02.08.2019 проведено, у виконання судового рішення у справі № 520/10530/19.
Таким чином колегія суддів звертає увагу, що відповідачем неодноразово протиправно відмовлялось позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що визначено судовим рішенням від 04.12.2019 по справі № 520/10530/19 та встановлено у ході розгляду даної справи.
За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з огляду на що рішення суду першої інстанції стосовно зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання позивача від 02.08.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою підялгає скасуванню, із прийняттям в цій частині нового про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право  скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
Керуючись ст. ст. 243, 250,  311, 315,  316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області - задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.07.2020 по справі № 520/5809/2020 скасувати в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 02.08.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2.000 га, що розташована на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району Харківської області з цільовим призначенням земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням висновків суду в цій справі.
Прийняти в цій частині нову постанову, якою зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2.000 га, що розташована на території Гонтово-Ярської сільської ради Валківського району Харківської області з цільовим призначенням земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.07.2020 у справі № 520/5809/2020 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Суддя-доповідач 		І.М. Ральченко 	
Судді	   	В.В. Катунов    Г.Є. Бершов