ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и
18 грудня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/8746/20	
Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року  у справі № 160/8746/20 за позовом Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону інтересах Держави в особі Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про відшкодування витрат пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі,-
ВСТАНОВИВ:
Військова прокуратура Дніпропетровського гарнізону звернулась до суду з позовом в інтересах Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 , в якому просила стягнути з ОСОБА_1 витрати, пов`язані з його навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі на загальну суму 340828,61 грн.
В обґрунтування підстав звернення з позовом військовою прокуратурою зазначено, що Національна академія Національної гвардії України та Міністерство внутрішніх справ України у спірних правовідносинах не здійснюють заходів представницького характеру з питань захисту інтересів держави у зв`язку з відсутністю у НАНГ України належного фінансування на оплату судового збору. Відтак прокурор вважає, що вказаний навчальний заклад позбавлений можливості здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про стягнення заборгованості з відповідача.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.08.2020 адміністративний позов повернуто позивачу  у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Не погодившись з ухвалою суду від 03.08.2020, Війська прокуратура Дніпропетровського гарнізону подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В апеляційній скарзі зазначає, що невідшкодування витрат, пов`язаних з утриманням у вищому військовому навчальному закладі відповідача спричиняє шкоду позивачам внаслідок порушення вимог законодавства, є безпосередньою шкодою інтересам держави. Втім, уповноваженими державою органами на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах МВС України та НАНГ України до теперішнього часу не здійснюються заходи представницького характеру. Так, згідно отриманих прокуратурою листів МВС України позов щодо відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням у НАНГ України відповідача, не подавало, а НАНГ України не подано такий позов через відсутність коштів на оплату судового збору. Факт не звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчать про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, а відтак у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом.
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню внаслідок такого.
Відповідно до частин третьої четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої наведеної статті прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Проаналізувавши вищенаведені положення Закону, а також враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99, суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що при зверненні прокурора до відповідного суду, прокурор повинен у позовній заяві обґрунтувати причини неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких поданий позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту.
Також суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу. У першому випадку передбачено наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, у другому - такий орган відсутній. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво лише у разі, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. При цьому, нездійснення захисту виявляється у вольовій пасивній поведінці суб`єкта владних повноважень, за якої він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій і рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, водночас, є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні уповноважені суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Для того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Такі висновки узгоджується з правовою позицією, яка висловлена Верховним Судом у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
Крім цього, в постанові від 21.02.2020 у справі №160/10255/19 Верховний Суд зазначив, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Судом встановлено, що інтереси держави в даному випадку полягають в тому, що на утримання відповідача у вищому навчальному закладі були здійсненні витрати з державного бюджету, і відповідно до вимог чинного законодавства такі витрати підлягають відшкодуванню у зв`язку з достроковим розірванням контракту про проходження відповідачем військової служби (навчання).
Як слідує з аналізу положень частини 10 статті 25 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі, наділений відповідний навчальний заклад та/або відповідний центральний орган виконавчої влади, якому підпорядкований такий навчальний заклад, тобто у даному випадку Національна академія Національної гвардії України та Міністерство внутрішніх справ України.
З огляду на викладене, у спірних правовідносинах саме Національна академія Національної гвардії України та Міністерство внутрішніх справ України уповноважені здійснювати захист інтересів держави, тобто, як правильно вказано судом першої інстанції, самостійно здійснювати функції позивача.
Як вбачається з матеріалів справи, звернення Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону до суду з цим позовом обумовлено невжиттям вищевказаними суб`єктами заходів щодо відшкодування ОСОБА_1 протягом певного часу витрат, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі, чим державі завдано збитку у розмірі 340828,61 грн. Як зазначає Військова прокуратура, МВС України та НАНГ України не здійснюються заходи представницького характеру. Так, згідно отриманих прокуратурою листів, МВС України позов щодо відшкодування витрат пов`язаних з утриманням у НАНГ України відповідача не подавався, а НАНГ України не подано такий позов через відсутність коштів на оплату судового збору.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що вказані обставини не свідчать про настання виключних випадків, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді.
Факт відсутності достатніх коштів для оплати судового збору сам по собі не може вважатися достатньою підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені відповідного суб`єкта.
Слід зазначити, що в постанові від 24.09.2019 у справі №320/903/19 Верховний Суд зазначив, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Щодо посилань скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Відповідно до пункту 3 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17.
В апеляційній скарзі скаржник зазначає, що підставою звернення військового прокурора із позовом є факт не звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, що у свою чергу свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, відтак у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом.
За позицією скаржника,  незважаючи на те, що НАНГ України достроково припинила контракт з відповідачем, ані МВС України, ані НАНГ України до суду з відповідним позовом не звертались, що свідчить про те, що захист порушених інтересів держави не здійснено. Згідно отриманих військовою прокуратурою листів, МВС України позов щодо відшкодування витрат пов`язаних з утриманням у НАНГ України відповідача не подавався, а НАНГ України не подано такий позов через відсутність коштів на оплату судового збору.
Разом з тим, Міністерство внутрішніх справ України не вказало причин, які перешкоджають йому самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави як міністерства так і, відповідно, Національної академії Національної гвардії України, яка входить до складу Національної гвардії України, яка згідно статті 1 Закону України «Про Національну гвардію України» є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України.
Військова прокуратура Дніпропетровського гарнізону теж не з`ясувала цих причин і не повідомила їх суду.
З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду, що у спірному випадку військовим прокурором Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України не підтверджено підстав здійснення представництва інтересів держави, у зв`язку з чим наявні правові підстави, визначені п.7 ч.4 ст.169 КАС України для повернення позову позивачеві.
За таких обставин апеляційний суд вважає, що судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року в адміністративній справі №160/8746/20 залишити без змін. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко