П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
11 листопада 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/266/20
Провадження № 11-293заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року (суддя Єресько Л. О.) у справі 9901/266/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 30 липня 2020 року № 303/2020 «Питання визначення статусу окремих релігійних свят» (далі - Указ).
2.   На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що оскаржуваним Указом доручається подати на розгляд Верховної Ради України законопроект про надання державного статусу окремим релігійним святам, а не усім релігійним святам усіх релігійних організацій, що зареєстровані в Україні, що, на думку позивача, є порушенням принципу рівності перед законом.
3.    ОСОБА_1 вважає, що оскаржуваний Указ видано відповідачем з порушенням приписів статті 19 Конституції України, оскільки ані Конституцією України, ані жодним законом не передбачено надання державного статусу релігійним святам.
4.   На думку позивача, оскаржуваний Указ порушує статтю 5 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-XII «Про свободу совісті та релігійних організацій», адже встановлення переваг однієї релігії, віросповідання чи релігійної організації щодо інших не допускається. 
5.   Порушення свого права ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що є рідновіром, а оскаржуваним Указом доручено вжити заходів щодо надання державного статусу релігійним святам релігії, представники якої знищували предків позивача.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
6.   Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відмовив у відкритті провадження у справі.
7.   Судове рішення мотивовано тим, що: Указ Президента України стосовно зобов`язання опрацювати питання щодо надання державного статусу окремим релігійним святам з метою подальшого внесення проекту закону до Верховної Ради України, який оскаржує позивач, не є владною управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для  ОСОБА_1 будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду; юрисдикція адміністративних судів, у тому числі й Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на справи щодо оскарження дій/бездіяльності Президента України в процесі реалізації ним своїх конституційних повноважень у межах процедури законотворчого процесу.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1  подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції неправильно застосував положення статей 55 і 124 Конституції України та дійшов помилкового висновку про те, що Указ взагалі не може бути оскаржений до суду, а тому безпідставно відмовив у відкритті провадження у справі, чим порушив право позивача на оскарження Указу.
9.   На думку скаржника, висновок суду про те, що позивач оскаржує дії відповідача, які він вчиняє в процесі реалізації ним своїх конституційних повноважень у межах процедури законотворчого процесу, не відповідає обставинам справи.
10.        Скаржник також зазначив, що не відповідає обставинам справи й висновок суду про те, що надання державного статусу релігійним святам не створює публічно-правового спору. При цьому в позовній заяві він зазначив, що надання державного статусу святам, зазначеним в Указі, безпосередньо зачіпає його права та інтереси.
11.        На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи 
12.        У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
13.        На думку представника відповідача, суд першої інстанції правильно застосував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 02 квітня 2019 року у справі № 800/427/17, відповідно до яких діяльність Президента України та Верховної Ради України за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює для позивача будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір.
14.        У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу  ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
15.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 , а ухвалою від 19 жовтня 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
16.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.        Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18.        Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
19.        Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
20.        На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21.        Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
22.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
23.        За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
24.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України(пункт 1 частини першої).
25.        Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
26.        Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. 
27.        Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
28.        У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
29.        Як установив суд першої інстанції, скаржник звернувся до суду з позовом щодо протиправності Указу Президента України про зобов`язання Кабінету Міністрів України у взаємодії зі Всеукраїнською Радою Церков, релігійними організаціями, Українським інститутом національної пам`яті опрацювати питання щодо надання державного статусу окремим релігійним святам, зокрема таким: Рамазан-Байрам, Курбан-Байрам, Песах , Рош-Гашана, Ханука , Великдень християн західного обряду та іншим, внести на розгляд Верховної Ради України відповідний законопроект.
30.        Отже, оскаржуваним Указом врегульовано питання підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту щодо надання державного статусу окремим релігійним святам.
31.        На підставі статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
32.        Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України визначено, що до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
33.        Відповідно до розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
34.        Згідно зі статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. 
35.        Конституційний Суд України в абзацах третьому, четвертому пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначив, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
Проте учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб`єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України.  
36.        Аналіз положень процесуального закону у взаємозв`язку з наведеними положеннями Конституції України дають підстави для висновку про те, що юрисдикція Верховного Суду не поширюється на цей спір, оскільки видаючи оскаржуваний Указ, спрямований на врегулювання питань підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту щодо надання державного статусу окремим релігійним святам, Президент України діяв у межах процедури законотворчого процесу, тобто не виконував владних управлінських функцій щодо позивача, права якого не порушує оскаржуваний наказ.
37.        Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 9901/542/18 (провадження № 11-649асі18) та від 02 квітня 2019 року у справі № 800/427/17 (провадження № 11-1231заі18).
38.        У зв`язку з наведеним Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 02 вересня 2020 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і нечинним зазначеного вище Указу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
39.        Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
40.        Доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі ОСОБА_1 , правильність цих висновків суду першої інстанції не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
41.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
42.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
43.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Рішення Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       О. Р. Кібенко
                                                С. В. Бакуліна                                                       Л. М. Лобойко
                                                В. В. Британчук                                                         О. М. Ситнік
                                                Ю. Л. Власов                                                              В. М. Сімоненко
                                                М. І. Гриців                                                            О. С. Ткачук
                                                Д. А. Гудима                                                              В. Ю. Уркевич
                                                Ж. М. Єленіна                                                       О. Г. Яновська