ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року 

м. Київ
справа № 1840/2498/18
адміністративне провадження № К/9901/977/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О.,  Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "СЕНС" 
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.09.2018 (суддя Кунець О.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 (колегія у складі суддів Макаренко Я.М., Гуцала М.І., Мінаєвої О.М.)
у справі №1840/2498/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет" 
до Сумської міської ради, 
треті особи - Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "СЕНС", 
про визнання протиправним та скасування пункту рішення.

І. ПРОЦЕДУРА

1.          02.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-маркет" звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати п.11 рішення Сумської міської ради від 20.06.2018 №3593-МР "Про призначення консультативного опитування мешканців міста Суми в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи", яким управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради ( ОСОБА_1 ) заборонено видачу містобудівних умов та обмежень для будівництва нових багатоквартирних будинків в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи, до моменту розгляду Сумською міською радою результатів консультативного опитування та затвердження детального плану вказаної території Виконкомом Сумської міської ради.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13.09.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018, позов задоволено.
3.          До Верховного Суду 09.01.2019 надійшла касаційна скарга третьої особи ТОВ "СЕНС" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.09.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018.
У касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2019 відкрито провадження у справі. 
5.          Скаржник заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.06.2018 ТОВ "Сервіс-маркет" звернулося до Сумської міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки будівництва багатоквартирного житлового будинку - корпуса №6 за адресою: м.Суми, пр. М.Лушпи, 5. До заяви було додано: копію договору оренди земельної ділянки, ситуаційний план, викопіювання з топографо-геодезичного плану, викопіювання з топографо-геодезичного плану, витяг з Державного земельного кадастру, фотофіксація земельної ділянки (з оточенням), містобудівний розрахунок, в цифровому вигляді містобудівний розрахунок (а.с.9).
7.          20.06.2018 на сесії Сумської міської ради прийнято рішення №3593-МР "Про призначення консультативного опитування мешканців міста Суми в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи".
8.          Рішення №3593-МР прийнято з метою забезпечення права членів територіальної громади міста Суми на безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування, волевиявлення мешканців міста в мікрорайоні.
9.          Пунктом 11 вказаного рішення заборонено Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради видачу містобудівних умов та обмежень для будівництва нових багатоквартирних будинків в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи, до моменту розгляду Сумською міською радою результатів консультативного опитування та затвердження детального плану вказаної території Виконкомом Сумської міської ради.
10.          Листом від 29.06.2018 Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради за №53/08.01-12 (а.с.10) позивача повідомлено, що згідно пункту 11 рішення сесії Сумської міської ради від 20.06.2018 №3593-МР "Про призначення консультативного опитування мешканців міста Суми в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи" управління архітектури та містобудування Сумської міської ради не може надати містобудівні умови та обмеження визначеного об`єкта будівництва та повертає заяву ТОВ "Сервіс-маркет" і комплект документів з містобудівним розрахунком, наданий в управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради (а.с.11-12).
11.          Позивач з відмовою не погодився і звернувся до суду з позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позивач вважає, що така відмова у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не відповідає вимогам чинного законодавства, відповідний пункт (11) рішення сесії Сумської міської ради від 20.06.2018 №3593-МР "Про призначення консультативного опитування мешканців міста Суми в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи" підлягає скасуванню.
13.          Сумська міська рада зазначила, що з метою забезпечення прав членів територіальної громади м. Суми на безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування, волевиявлення мешканців міста в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи, 20.06.2018 Сумською міською радою було прийнято рішення №3593-МР "Про призначення консультативного опитування мешканців міста Суми в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи". 
Пунктом 11 вказаного рішення Управлінню архітектури та містобудування СМР (Кривцов А.В.) заборонено видачу містобудівних обмежень для будівництва нових багатоквартирних будинків в мікрорайоні, обмеженому вулицями Івана Сірка, Харківська та проспектом Михайла Лушпи, до моменту розгляду Сумською міською радою результатів консультативного опитування та затвердження детального плану вказаної території Виконкомом Сумської міської ради". 
Таке рішення відповідачем прийнято на реалізацію своєї підконтрольної функції з метою виявлення волі сумчан під час вирішення важливих питань міського життя, недопущення дій, які можуть суттєво ускладнити реалізацію такої волі. 
Крім цього, передумовою затвердження містобудівних умов та обмежень на підставі пакету документів, поданих позивачем, є видача вихідних даних, що в свою чергу є складовою детального плану відповідного мікрорайону. Рішенням СУМ від 26.03.2018 №3198-МР "Про розроблення містобудівної документації "Детальний план території між вулицею Харківська та проспектом Михайла Лушпи" при розгляді заяви ТОВ "Сервіс-маркет" затверджений ще не був.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обмеження Сумською міською радою оскаржуваним рішенням повноважень управління архітектури та містобудування Сумської міської ради суперечить вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          Третя особа ТОВ «СЕНС» у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а саме:
А) суди попередніх інстанцій не звернули увагу на відсутність обґрунтування, чим саме порушено право Позивача;
Б) суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме ст.1, ч. 2 ст. 11, пп. 9 п. а ч. 1 ст. 31, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування». Законодавство не забороняє міській раді реалізовувати свої повноваження із створення та визначення компетенції власних виконавчих органів шляхом тимчасової зміни (обмеження їх компетенції);
В) спір належить розглядати в рамках господарського, а не адміністративного судочинства;
Г) суди дійшли невірного висновку щодо визнання п. 11 оскаржуваного рішення Сумської міської ради індивідуально-правовим актом;
Ґ) суди попередніх інстанцій не врахували, що до завершення процедури опитування та затвердженні детального плану території видача містобудівних умов та обмежень на будівництво нових багатоквартирних будинків призведе до унеможливлення впровадження Детального плану території та здійснення саме комплексної забудови.
Д) в порушення вимог пп. 4,5 ст. 9 України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» примірник припису не пізніше 5 робочих днів з дня складення не надавався суб`єкту господарювання, а був направлений засобами поштового зв`язку.
16.          Відзив від Позивача надійшов 07.02.2019. Позивач наголошує на тому, що аргументи касаційної скарги Третьої особи зводяться до переоцінки обставин, які вже були оцінені судами першої та апеляційної інстанцій, просить залишити рішення без змін.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
18.          Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
20.          За приписами ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження віднесено до основних складових вихідних даних.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні па безоплатній основі за заявою замовника, до якої надається вичерпний перелік документів, визначений цією нормою.
21.          Зазначеною нормою визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а саме: неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
22.          Отже, рішення щодо надання або відмови в наданні містобудівних умов та обмежень приймають уповноважені органи архітектури та містобудування.
23.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, прийнявши оскаржуваний пункт рішення, Сумська міська рада фактично обмежила повноваження органу архітектури та містобудування щодо надання містобудівних умов та обмежень та, відповідно, встановила додаткові підстави для відмови у їх наданні.
24.          Однак Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено повноваження міської ради змінювати порядок видачі містобудівних умов та обмежень, встановлений Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та забороняти їх надавати з підстав не визначених чинним законодавством України. Орган міської ради може приймати рішення лише на підставі та в межах повноважень, визначених чинним законодавством.
25.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо безпідставності доводів скаржника про те, що приймаючи рішення про встановлення заборони надавати містобудівні умови та обмеження, Сумська міська рада діяла в межах повноважень, наданих чинним законодавством, оскільки виконавчі органи є підзвітними і підконтрольними міській раді, яка визначає та розподіляє компетенцію між виконавчими органами, з наступних підстав.
26.          Відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження як надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
27.          Таким чином, вказаною нормою встановлені повноваження з надання містобудівних умови та обмежень відповідно до приписів чинного законодавства, саме виконавчих органів міської ради.
28.          Згідно з ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
29.          Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
30.          Статтею 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
31.          Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
32.          Отже, виконавчі органи створюються міськими радами, а є підконтрольними їй та діють в межах, визначених законами України
33.          Сумською міською радою прийнято рішення від 27.09.2017 № 2536, яким затверджено Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, відповідно до п.1.1 розділу 1 та пп.3.2.5 п. 3.2 розділу ІІІ, відповідно до якого управління є спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на території м. Суми, до повноважень якого належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
34.          При цьому, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», якою визначені питання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, не передбачено повноважень ради з обмеження повноважень виконавчого органу щодо надання містобудівних умов та обмежень встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
35.          Враховуючи викладене, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради є спеціально уповноваженим виконавчим органом Сумської міської ради, створеним останньою для здійснення повноважень з надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
36.          При цьому, за приписами ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено повноваження управління архітектури та містобудування надавати такі містобудівні умови і обмеження у відповідності до закону. Таким спеціальним законом, який визначає порядок та підстави надання містобудівних умов та обмежень, є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».
37.          Отже, повноваження управління архітектури та містобудування щодо надання містобудівних умов та обмежень встановлюються (обмежуються) тільки законами України.
38.          У постанові від 27.02.2019 у справі № 809/721/18 Верховний Суд звертав увагу на те, що взаємовідносини між органами місцевого самоврядування, які представляють територіальну громаду, та суб`єктом приватного права, у тому числі суб`єктом підприємницької діяльності, повинні відбуватися в інтересах відповідної громади, але виключно у межах та спосіб, визначений законодавством (стаття 19 Конституції України).
39.          Враховуючи викладене, Суд погоджується з висновками судів першої інстанції, що приймаючи оскаржуваний пункт 11 рішення щодо заборони видачі містобудівних умов та обмежень Сумська міська рада діяла поза межами повноважень встановлених чинним законодавством України та всупереч приписів чинного законодавства.
40.          Суд відхиляє доводи про те, що рішенням Сумської міської ради від 26.03.2014 № 3198-МР (зі змінами внесеними рішенням від 28.09.2016 №1139-МР) було вирішено розробити містобудівну документацію «Детальний план території між вулицею Харківською та проспектом Михайла Лушпи у м. Суми», у зв`язку з чим до завершення процедури громадського опитування та затвердження детального плану території видача містобудівних умов та обмежень на будівництво нових багатоквартирних будинків призведе до унеможливлення впровадження детального плану території та здійснення комплексної забудови. 
41.          В матеріалах справи відсутні будь-які докази, що надання містобудівних умов та обмежень якимось чином перешкодить впровадженню детального плану території та здійснення комплексної забудови. Крім того, такі доводи не спростовують, що оскаржуваний пункт рішення ухвалено поза межами повноважень, встановлених чинним законодавством України.
42.          У постанові від 11.04.2018 у справі №803/1231/17 Верховний Суд дійшов висновку, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Тому відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.
43.          Зазначений висновок згодом було підтримано у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а, від 24.02.2020 по справі №569/4122/16-а, від 11.12.2020 по справі № 1.380.2019.002260.
44.          Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо безпідставності доводів стосовно не поширення юрисдикції адміністративних судів на ці правовідносини, а також невідповідності рішення судів першої та інстанцій завданню адміністративного судочинства, оскільки оскаржуваним рішенням не порушуються права позивача, які підлягають захисту адміністративним судом, з огляду на наступне.
45.          Частиною 1 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
46.          Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
47.          Згідно ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним цієї нормою шляхом.
48.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішенням Сумської міської ради обмеження повноважень Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, порушено права позивача на отримання містобудівних умов та обмежень відповідно до чинного законодавства.
49.          Суд вважає безпідставними доводи скарги щодо порушення судами норм процесуального права, а саме норм, які регулюють порядок визнання нечинними нормативно-правових актів, виходячи з наступного.
50.          Пунктами 18, 19 ч. 4 КАС України встановлено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
51.          Колегія суддів зазначає, що оскаржуваний пункт 11 не встановлює, не змінює та не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відноси, не розрахований на довгострокове та неодноразове їх застосування. Він забороняє Управлінню архітектури та містобудування надавати містобудівні умови та обмеження до моменту розгляду Сумською міською радою результатів консультативного опитування та затвердження детального плану території Виконкомом Сумської міської ради. Тобто, стосується повноважень конкретної особи у сфері містобудівної діяльності на визначений строк.
52.          Враховуючи наведене, пункт 11 оскаржуваного рішення Сумської міської ради від 20.06.2018 №3593-МР містить індивідуальний припис, а отже підлягає саме скасуванню, а не визнанню нечинним.
53.          Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
54.          Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
55.          Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
56.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. 
57.          Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
58.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування положень матеріального та процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій. 

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "СЕНС" залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року у справі №1840/2498/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб