ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1140/2131/18
провадження № К/9901/11266/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко    Н.В., суддів: Берназюка    Я.О., Желєзного І.В.,     розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування припису та постанови, за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Пасічник Ю.П. від 6 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семененка Я.В., Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю. від                            12 березня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування припису та постанови, в якому просила:
-     визнати протиправними та скасувати:
1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийняту управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області від 3 листопада 2017 року № 1011-3/35/2553, згідно якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 4 частини 2 статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 623080,00 грн;
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил прийнятий управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області від                        23 жовтня 2017 року  № 170/2017ю-Дол, яким зупинено негайно експлуатацію магазину промтовари, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, у задоволення позовних вимог фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що  факт експлуатації приміщення магазину без офіційного введення його в експлуатацію підтверджено, зокрема, електронними доказами, а саме, фіксуванням процесу проведення перевірки засобами відеотехніки. 
Враховуючи встановлений факт експлуатації приміщення магазину без офіційного введення його в експлуатацію, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про правомірність застосування до позивача штрафних санкцій у відповідності до положень абзацу 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». 
Відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності настає за нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», які є чинним на час виявлення порушення, а не на дату реєстрації позивачем декларації про початок будівельних робіт. 
Право відповідача на приписів передбачене пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.
В ході розгляду справи встановлено порушенням позивачем вимог статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому внесення припису про заборону експлуатації приміщення магазину є правомірним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від                        6 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити її позовні вимоги в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 листопада 2011 року було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт з будівництва позивачем двоповерхового житлового будинку з вбудованим магазином промтовари по АДРЕСА_1 .
21 вересня 2017 року відповідачем отримано інформацію від Долинської міської ради про експлуатацію власником магазину ОСОБА_1 магазину «Запчастер» розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , на підтвердження чого надано копію товарного чеку №10899 від 6 вересня 2017 року, який підтверджує факт реалізації товару.
5 жовтня 2017 року відповідачем видано наказ № 128П про проведення позапланової перевірки об`єкту, який належить позивачеві.
На підставі направлення на перевірку від 5 жовтня 2017 року № 458 посадовими особами відповідача здійснено вихід за адресою місяця розташування магазину, який належить позивачеві.
За результатами перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 425/2017ю-Дол, яким зафіксовано факт експлуатації об`єкта, який не прийнятий в експлуатацію.
За результатами перевірки складено протокол № 33/2017-юДол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 жовтня 2017 року, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 жовтня 2017 року та прийнято постанову                № 1011-3/35/2552 від 3 листопада 2017 року, якою до позивача застосовано санкцію у вигляді штрафу в сумі 623080 грн. 

6. Вважаючи припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від                   23 жовтня 2017 року та постанову № 1011-3/35/2552 від 3 листопада 2017 року протиправними, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що під час перевірки не мало місця встановлення факту експлуатації об`єкту будівництва, суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.
Докази, відеозапису фіксуванням процесу проведення перевірки засобами відеотехніки не були покладені в основу оскаржуваних рішень відповідача. Електронні докази, а саме зазначений судом «запис відео фіксації процесу проведення перевірки вказує на експлуатацію магазину за його цільовим призначенням» не використовувався суб`єктом владних повноважень під час здійснення перевірки. Матеріали, складені відповідачем, зокрема оскаржувані припис та постанова, не містять посилання на наявність відео фіксації процесу проведення перевірки.
Оскаржувані позивачем рішення відповідача були прийняті на підставі акта проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт №425/2017ю-Дол від 23 жовтня 2017 року, який, в свою чергу, не містить відомостей і матеріалів щодо відео фіксації процесу проведення перевірки.
Судом першої та апеляційної інстанцій не було надано правової оцінки порушення відповідачем пункту 25 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки позивач не був належним чином сповіщений про розгляд його справи та результати такого розгляду.
Скаржник зазначає, що статтею 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» відповідальність за експлуатацію об`єктів, не введених в експлуатацію, можуть нести лише ті суб`єкти, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов`язок, не ввели об`єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.
На думку скаржника, обов`язковою умовою визначення відповідальності за статтею 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» є встановлення факту закінчення будівництвом відповідного об`єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов`язку вводити об`єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об`єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов`язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

8. Відзиву на касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

10. Згідно із частинами 1, 2 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі якщо після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт відбулася зміна найменування замовника та/або генерального підрядника, та/або генерального проектувальника, та/або підрядника у зв`язку із зміною типу акціонерного товариства або у зв`язку з перетворенням акціонерного товариства в інше господарське товариство, у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, яка подається для реєстрації, вказується нове (змінене) найменування зазначених осіб (якщо згідно з формою декларації їх необхідно вказувати) із зазначенням того, що зміна найменування відбулася у зв`язку із зміною типу акціонерного товариства або у зв`язку з перетворенням акціонерного товариства в інше господарське товариство. За наявності такого зазначення в декларації про готовність об`єкта до експлуатації орган державного архітектурно-будівельного контролю не має права повертати таку декларацію з підстави різного найменування зазначених осіб у декларації про початок виконання будівельних робіт і в декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. 

11. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульовано Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

12. Пунктом 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. 

13. Згідно із пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у  разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

14. Відповідно до абзацу 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи в акті готовності об`єкта до експлуатації, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

15. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 рок № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

16. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

17. Згідно із підпунктом 2 пункт 4 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України  Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань проводить перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

18. Підпунктом 3 пункт 4 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України встановлено, що Держархбудінспекція видає обов`язкові для виконання приписи щодо:
-усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
-зупинення підготовчих та будівельних робіт;
-усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду;
-усунення порушень ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

19. Відповідно до підпункту 13 пункту 6 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати фіксування процесу проведення перевірки засобами аудіо-, фото- та відеотехніки.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

20. Аналіз вищезазначених законів дає підстави для висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Підставою для проведення позапланової перевірки, зокрема,  є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

21. Експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. 

22. У  разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності  видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

23. Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати фіксування процесу проведення перевірки засобами аудіо-, фото- та відеотехніки.

24. Суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

25. Як встановлено судом, за результатами перевірки об`єкту, який належить позивачці  складено акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 23 жовтня 2017 року                                   № 425/2017ю-Дол, у якому зафіксовано факт експлуатації об`єкта, який не прийнятий в експлуатацію.

26. Посилання позивача на те, що оскаржувані рішення є неправомірними так як докази, відеозапису фіксуванням процесу проведення перевірки засобами відеотехніки не були покладені в основу оскаржуваних рішень відповідача, не заслуговують на увагу, оскільки оскаржувані рішення відповідача прийняті на підставі акта проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 23 жовтня 2017 року № 425/2017ю-Дол, у якому зафіксовано факт експлуатації об`єкта, який не прийнятий в експлуатацію.

27. Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами:
1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів;                   3) показаннями свідків.

28. Згідно із статтею 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

29. Відеоматеріалами фіксуванням процесу проведення перевірки засобами відеотехніки зафіксовано експлуатацію належного позивачеві об`єкту, який не прийнятий в експлуатацію. 

30. Зазначені відеоматеріали відповідають поняттю доказів та є належними доказами, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, експлуатації позивачем об`єкта, який не прийнятий в експлуатацію.

31. Та обставина, що відповідачем порушено пункт 25 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не заявлялось позивачем, а ні в позовній заяві, а ні в апеляційній скарзі, а тому не заслуговує на увагу твердження позивача про те, що судами попередніх інстанцій не було надано правової оцінки порушенню відповідачем пункту 25 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки в силу частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду.

32. Посилання позивача на те, що оскільки діюча на час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт редакція Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» не містила положень щодо відповідальності за експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію є безпідставним, виходячи з наступного. 

33. Дата реєстрація декларації про початок будівельних робіт не має жодного відношення до складу виявленого правопорушення, оскільки чинне законодавство, як на момент реєстрації декларації про початок будівельних робіт так і на час прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, не передбачало можливості використання не введеного в експлуатацію об`єкта за умови подання декларації про початок будівельних робіт. 

34. Навпаки, законодавство, яке діяло як на момент реєстрації декларації про початок будівельних робіт так і на час прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, забороняло експлуатацію (використання) не введених в експлуатацію об`єктів та визначало порядок введення об`єктів в експлуатацію (частина 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

35. Відповідно до пункту 6 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від           6 квітня 1995 року № 244 днем виявлення правопорушення є день складення акта перевірки відповідного суб`єкта містобудування.

36. Отже, суб`єкт містобудівної діяльності несе відповідальність за нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», які є чинним на час виявлення порушення, а не на дату реєстрації позивачем декларації про початок будівельних робіт.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  
             
Суддя-доповідач          Н.В.    Коваленко

судді                                                                                                          Я.О.    Берназюк

                                                                                                               І.В. Желєзний