ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2020 року	Львів	Справа № 380/265/20 пров. № А/857/8351/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя                                  Довга О.І.,
суддя                                                       Бруновська Н.В., 
суддя                                                     Глушко І.В. 

секретар судового засідання                     Гнатик А.З.

за участю:
позивач                                                   ОСОБА_1 
представник позивача                     Білевич Х.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу   ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року (головуючий суддя Сасевич О.М., м.Львів, проголошено 10:41:15) у справі № 380/265/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Суховільської сільської ради Городоцького району Львівської області про визнання нечинним та скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій,–

В С Т А Н О В И В:

10.01.2020 року позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Суховільської сільської ради Городоцького району Львівської області, із вимогами: визнати нечинним та скасувати рішення Суховільської сільської ради Городоцького району Львівської області №862 від 14.08.2019 року «Про внесення змін у детальний план території для зміни цільового призначення земельної ділянки із ведення особистого селянського господарства на будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в с.Суховоля гр. ОСОБА_1 , який затверджений рішенням Суховільської сільської ради №249 від 15.12.2016 р.»; зобов`язати Суховільську сільську раду Городоцького району Львівської області внести зміни до детального планування території, затвердженого рішенням №249, прийнятим сесією Суховільської сільради 15.12.2016 року у строки, порядку та у спосіб, передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині виключення з детального плану території двох земельних ділянок, вказаних на детальному плані території як друга черга забудови, призначених для будівництва та обслуговування житлових будинків.
Позов обгрунтовує тим,   що відповідачем було затверджено рішенням від 15.12.2016    року №249 детальний план території (розроблений на замовлення позивача) для зміни цільового призначення земельної ділянки ОСОБА_1 з безпідставним включенням до нього розташованих поруч двох земельних ділянок другої черги забудови, з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, хоча, існування таких ділянок із відповідним цільовим призначенням є неможливим.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального та процесуального права зазначив, що такі дві ділянки другої черги забудови накладаються на землі державної прикордонної служби. Крім того, такі дві ділянки з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд    суперечать детальному плану території, що був затверджений рішенням Суховільської сільської ради від 14.08.2019    року №860, яким дана територія віднесена до земель парку (комунальної форми власності). А також, в генеральному плані с.Суховоля відсутні вказівки на можливість улаштування на цій території садибної забудови. Зазначає, що її законний інтерес співпадає з суспільним і полягає в можливості користування парком, який запроектовано на місці, в якому визначено розташування земельних ділянок другої черги забудови з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, у зв`язку з чим позивач просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Позивач та його представник в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримують.
Відповідач участь повноважного представника у судовому засіданні не забезпечив, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлений у встановленому законом порядку.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.
Судом встановлені наступні обставини.
ОСОБА_1 є власником земельної ділянки, площею 0,04 га, кадастровий номер 4620987700:12:017:0185, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, ділянка розташована за адресою: Львівська область, Городоцький район, с.Суховоля, урочище «Біля озера Шутер».
Рішенням Суховільської сільської ради від 26.08.2015    року №899 було надано дозвіл на розробку детального планування території місцезнаходження земельної ділянки (зміна цільового призначення) гр. ОСОБА_1 , яке було прийнято за відповідною заявою останньої. Позивачу було дозволено розроблення детального планування території з метою зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер 4620987700:12:017:0185,    із «для ведення особистого селянського господарства» та «для будівництва та обслуговування житлового будинку», для чого їй слід звернутися в ліцензовану проектну організацію для розробки відповідної документації.
ОСОБА_1 , на виконання рішення сільської ради замовила, розроблення детального плану території у ФОП ОСОБА_2 і така документація була виготовлена в 2016 році. Із «Детального плану території для зміни цільового призначення земельної ділянки із ведення особистого селянського господарства на будівництво та обслуговування житлового будинку і господарських будівель та споруд в с.Суховоля, Городоцького району, Львівської області», вбачається, що його підставою є рішення Суховільської сільської ради від 26.08.2015    року №899 і він виконується на замовлення ОСОБА_1 . Також, відповідно до змісту такої документації, така стосується території площею 0,0400    га (завдання на розроблення плану території, пояснювальна записка, техніко-економічні показники), тобто, земельної ділянки, яка належить на праві приватної власності позивачу.
Зазначений детальний план території був поданий позивачем на затвердження до Суховільської сільської ради. Рішенням від 15.12.2016 року №249 Суховільська сільська рада затвердила детальне планування території земельної ділянки для зміни цільового призначення земельної ділянки в с.Суховоля гр. ОСОБА_1 , про що клопотала остання. Зокрема, зі змісту рішення від 15.12.2016 року №249 випливає, що позивач подала розроблений детальний план території зі своєю заявою про його затвердження на розгляд сільської ради, у зв`язку з чим відповідачем було затверджено детальне планування території земельної ділянки ОСОБА_1 , площею 0,0400 га (п.1 рішення), надано дозвіл позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення такої земельної ділянки (п.2 рішення).
ОСОБА_1 звернулася до відповідача зі заявою від 02.08.2018 року, в якій просила надати дозвіл на внесення змін у детальний план території, який затверджений рішенням від 15.12.2016 року №249. А згодом, із огляду на неналежний розгляд такої заяви, – звернулася до суду (справа №1.380.2019.000774), зокрема, з вимогою зобов`язати Суховільську сільську раду прийняти належне, у відповідності до чинного законодавства України, рішення, яким виключити з детального плану території дві земельні ділянки, вказані на детальному плані території як друга черга забудови, призначені для будівництва та обслуговування житлового будинку.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.07.2019 року було зобов`язано Суховільську сільську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 02.08.2018 року про внесення змін до детального планування території, у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в інших вимогах - відмовлено.
14.08.2019 року відповідачем було розглянуто заяву ОСОБА_1 , відповідно до рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.07.2019 року у справі №1.380.2019.000774, та відмовлено у внесенні змін у детальний план території, який був затверджений рішенням від 15.12.2016 року №249, про що Суховільська сільська рада прийняла рішення від 14.08.2019 року №862.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги є необгрунтованими, а тому позов не підлягає до задоволення.
Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.
Згідно із положеннями частини 2  статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Згідно ст. 129 Конституції України однією із основних засад судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. 
Відповідно до ч.ч.1, 3 ст.8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», (нормативно-правові акти наводяться в редакції чинній на час спірних правовідносин), планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
В силу п.3 ч.1 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», детальний план території – це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Згідно з ч.1 ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план території визначає: 1)принципи планувально-просторової організації забудови; 2)червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3)функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4)містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5)потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6)доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7)черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8)систему інженерних мереж; 9)порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10)порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11)межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території). Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території – відповідною сільською, селищною, міською радою. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Відповідно до ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до п.42 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Відповідно до ч.1 ст.12 Закону України «Про основи містобудування», до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території – детальних планів територій.
Колегія суддів зазначає, що питання затвердження містобудівної документації, в тому числі детальних планів території на місцевому рівні, а відтак, і змін до такої документації, відноситься до компетенції сільської ради. Суховільська сільська рада на пленарних засіданнях сесії ради вправі розглядати та приймати рішення з питань затвердження детального плану території, внесення змін до нього, а її рішення в цій сфері, за відсутності доказів порушення вимог чинного законодавства України, слід вважати правомірними.
Крім того, суд апеляційної інстанції наголошує, що зі змісту наведених вище нормативно-правових актів випливає, що містобудівна документація є спеціальним видом документації з текстовими і графічними матеріалами, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій, і вона розробляється в установленому порядку.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року №290 було затверджено Порядок розроблення містобудівної документації.
Порядок №290 визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку №290 організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення: оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України «Про публічні закупівлі»; складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання; фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору; надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства; здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації; узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів; розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації»; подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.
Відповідно до п.п.1.7, 1.8 Порядку №290, оригінал розробленої містобудівної документації, зміни до неї зберігаються в архіві розробника на паперових і електронних носіях, а також передаються замовнику.
Згідно з п.4.1 Порядку №290, рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. 
Згідно з пунктами 5.1-5.3 Порядку №290 рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі: результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 року №170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 року за №1268/20006; виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.
Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури. Внесення змін до містобудівної документації чи окремих її розділів здійснюється шляхом розроблення проекту змін до такої містобудівної документації, який після затвердження стає її невід`ємною частиною.     
Колегія суддів зазначає, що і затвердження детального плану території, а також і внесення змін до нього вимагають розроблення відповідної містобудівної документації. При цьому, для цього (у тому числі й для внесення змін до детального плану території) повинні існувати певні визначені передумови. У той же час, у матеріалах справи відсутня містобудівна документація щодо внесення змін до детального плану території, розробленої з підстав і порядку, що визначені чинним законодавством України.
Суд апеляційної інстанції критично ставиться до тверджень апелянта про існування у відповідача обов`язку з внесення бажаних позивачем змін до детального планування території, затвердженого рішенням Суховільської сільської ради від 15.12.2016 року №249, за відсутності розроблення відповідної документації щодо таких змін. Така ситуація свідчить про можливе втручання в дискрецію органу місцевого самоврядування, позаяк формулювання вимог позивача щодо внесення певних змін у містобудівну документацію базується на її суб`єктивному розсуді та особистому бажанні, а не обґрунтовується нормами закону та його об`єктивними вимогами, що (в силу припису ч.2 ст.19 Основного Закону) було би обов`язковим до виконання відповідачем.
Разом з тим, повноваження не є дискреційними, коли існує лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень, а іншого правомірного (законного) варіанту не доведено. Тобто, у разі існування певних чітко визначених законодавством умов, відповідний суб`єкт зобов`язаний вчинити конкретні дії, а в разі, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Однак, в даній справі існування лише одного чітко визначеного варіанту поведінки відповідача не доведено, а тому колегія суддів не знаходить підстав для висновку про те, що сільська рада була зобов`язана вчинити саме ті дії, які бажає ОСОБА_1 .
Підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність порушень суб`єктивних прав ОСОБА_1 , оскільки відповідний детальний план території був розроблений на її замовлення, поданий на затвердження за її клопотанням і він стосується саме її земельної ділянки та відповідає її намірам – зміні цільового призначення такої ділянки. Покликання апелянта на захист суспільного інтересу, шляхом, нібито, гарантування існування паркової зони є абстрактним і не може бути належною й достатньою підставою для задоволення її вимог.
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов вірного висновку про відмову в позові, а тому апеляційну скаргу слід відхилити.
Згідно з  ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених  статтею 78 цього Кодексу. 
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст.242, 243, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року у справі № 380/265/20 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	О. І. Довга 	
судді	 	Н. В. Бруновська 	
 	 	І. В. Глушко  	
Повне судове рішення складено 23 листопада 2020 року.