ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2020 року	Львів	Справа № 460/375/20 пров. № А/857/9336/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді:                                        Гуляка В.В.
суддів:                                                              Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.
за участі секретаря судового засідання:           Савки С.Р. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рівненської міської ради Рівненської області, 
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року (суддя - Гудима Н.С., час ухвалення - 17:37 год, місце ухвалення - м.Рівне, дата складання повного тексту - 30.06.2020 року), 
в адміністративній справі №460/375/20 за позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради Рівненської області, 
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, 

                                                         встановив: 

У січні 2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Рівненської міської ради Рівненської області, в якому, з урахуванням нової редакції позовної заяви від 02.03.2020р., просив: 1) визнати протиправними Рівненської міської ради Рівненської області щодо відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,10 га., ка розташована на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; 2) зобов`язати Рівненську міську раду Рівненської області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,10 га., ка розташована на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. 
Відповідач Рівненська міська рада Рівненської області позову не визнав, у суді першої інстанції подав відзив, просив відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю. 
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Рівненської міської ради Рівненської області щодо неприйняття рішення з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Зобов`язано Рівненську міську раду Рівненської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено. 
З рішенням суду першої інстанції від 19.06.2020 року не погодився відповідач Рівненська міська рада Рівненської області та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржене рішення суду підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. 
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що згідно ч.7 ст.118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Апелянт звертає увагу на те, що Рівненською міською радою не приймалося рішення щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки площею 1000 м.кв. на АДРЕСА_1 . В даному випадку проект рішення не набрав необхідної кількості голосів, а тому вважається відхиленим. Вважає апелянт, що це жодним чином не порушує чи обмежує права позивача та не створює для нього ніяких правових наслідків. 
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду від 19.06.2020 року та прийняти нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. 
Позивач подав суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції від 19.06.2020 року - без змін. 

Учасники справи в засідання суду апеляційної інстанції не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, заяв чи клопотань щодо відкладення розгляду справи не подавали, хоча належним чином усі були повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до ч.2 ст.313 КАС України не перешкоджає апеляційному розгляду справи. 
Згідно з ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось. 
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, з врахуванням наступного. 

Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 04.04.2019р. позивач ОСОБА_1 звернувся до відповідача Рівненської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га, яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. До заяви позивач також долучив: графічні матеріали, у яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; нотаріальну згоду землекористувача, свідоцтво про смерть, довідку про смерть, довідку з кількісного обліку, посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи серії НОМЕР_1 (1 категорія) від 26.12.2017, погодження містобудування та архітектури та додаткові документи (а.с. 117). 
10.04.2019р. листом №01-11/459 Управління земельних відносин виконавчого комітету Рівненської міської ради повідомило позивача, що за дорученням міського голови Управлінням розглянуто його заяву та підготовлено проект рішення Рівненської міської ради "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)". Вказано, що після погодження рішення згідно з Регламентом міської ради він буде переданий секретарю міської ради для розгляду в постійній комісії та сесією міської ради (а.с. 10). 
30.07.2019р. листом №01-11/459 Управління земельних відносин виконавчого комітету Рівненської міської ради повідомило позивача, що на сесії Рівненської міської ради від 25.07.2019 проект рішення міської ради "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" не набрав достатньої кількості голосів депутатів для ухвалення. Також вказано, що для підготовки на повторний розгляд сесії міської ради проекту рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" позивачу необхідно звернутися  в Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради з клопотанням на ім`я міського голови про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 і додати документи, які були подані ним при первинному розгляді вказаного питання (а.с. 87, 118). 
08.08.2019р. позивач повторно звернувся до Рівненської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, до якої, також долучив усі документи, що подавалися до його заяви від 04.04.2019р. (а.с. 119). 
На підставі вказаної заяви постійною комісією з питань архітектури, будівництва та землевпорядкування Рівненської міської ради підготовлено проект рішення Рівненської міської ради "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" з пояснювальною запискою до проекту рішення. Проект зазначеного рішення опубліковано на сайті міської ради від 19.08.2019 року (а.с. 144-146). 
Однак, згідно витягу з протоколу другого пленарного засідання 39 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 06.02.2020р. проект рішення міської ради "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" не набрав достатньої кількості голосів депутатів для ухвалення (результати голосування: за - 2; проти - 0; утримались - 16; не голосували - 14). Зазначено, що рішення не ухвалено і відповідно до п.28.1 Регламенту Рівненської міської ради вважається відхиленим (а.с. 147-148). 
12.02.2020р. листом №01-11/459/2 Управління земельних відносин виконавчого комітету Рівненської міської ради повідомило позивача, що на сесії Рівненської міської ради від 06.02.2020 проект рішення міської ради "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" не набрав достатньої кількості голосів депутатів для ухвалення. Також вказано, що для підготовки на повторний розгляд сесії міської ради проекту рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)" позивачу необхідно звернутися  в Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради з клопотанням на ім`я міського голови про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 і додати документи, які були подані ним при первинному розгляді вказаного питання (а.с. 120). 
26.05.2020р. позивач втретє звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, до якої долучив усі необхідні документи (а.с. 140, 141, 151). 
Однак, станом на час розгляду цієї справи судом першої інстанції, рішення щодо вказаного питання Рівненською міською радою не прийнято. 
Не погодившись з бездіяльністю відповідача щодо неприйняття рішення з питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, позивач звернувся до суду з даним позовом. 

Задовольняючи частково адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що заяви позивача не розглянуті Рівненською міською радою у строк та у спосіб, які встановлені нормами Земельного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки відповідачем не прийнято мотивоване рішення про надання дозволу чи про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, суд вважав, що порушене право позивача підлягає захисту шляхом визнання протиправною бездіяльності Рівненської міської ради щодо неприйняття рішення з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га, яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, та зобов`язання Рівненську міську раду надати позивачу відповідний дозвіл. 
Суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог, з урахуванням наступного. 
Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. 
Згідно п.2 ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. 
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Судом першої інстанції вірно враховано, що статтею 116 Земельного кодексу України (далі ЗК України) встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 
Відповідно до ч.6 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). 
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Суд апеляційної інстанції зазначає, що ЗК України визначено чіткий алгоритм розгляду заяв громадян про відведення у власність земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови особі у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відповідач за результатами розгляду заяв про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства зобов`язаний прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати мотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні. 
Згідно із пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання щодо регулювання земельних відносин. 
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. 
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. 
Таким чином, за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, орган місцевого самоврядування у місячний строк повинен прийняти одне із рішень, а саме: про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні. 
Однак, матеріалами справи підтверджується, що на пленарних засіданнях 32 та 39 сесії сьомого скликання Рівненської міської ради, які відбувалися 25.07.2019р. та 06.02.2020р. жодних рішень за результатами розгляду заяв позивача Рівненською міською радою прийнято не було, оскільки проект рішення не отримав необхідної кількості голосів на підтримку і відповідно до п.28.1 Регламенту вважається відхиленим. 
Колегія суддів зазначає, що відповідач за результатами розгляду заяв позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність зобов`язаний був прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати позивачу вмотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні. 
При цьому, жодних зауважень до пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідач не вказував, як і будь-яких доказів звернення до позивача з пропозицією щодо їх усунення. 
Судом першої інстанції вірно враховано, що частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями КАС України і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що не прийняття органом місцевого самоврядування одного з рішень з питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка бажає реалізувати своє право на отримання земельної ділянки безоплатно у власність. 
У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України. 
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. 
Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. 
Апеляційний суд звертає увагу на те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. 
У справі, яка переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано статтею 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. 
Вказана позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.05.2020 у справі №819/654/17. 
Крім того, апеляційний суд враховує, що позивач неодноразово звертався до відповідача із заявами про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Разом з тим, на сесіях Рівненської сільської ради будь-якого рішення з даного питання не прийнято. 
Враховуючи вищенаведене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що в межах спірних правовідносин вірним способом відновлення порушеного права позивача є визнання протиправною бездіяльності Рівненської міської ради щодо неприйняття рішення з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, та зобов`язання Рівненської міської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовно площею 0,10 га., яка розташована на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд шляхом прийняття рішення. 
Згідно з частинами першою, другою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення. 
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об`єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому немає підстав для його скасування. 

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд 

                                                     постановив:  

Апеляційну скаргу Рівненської міської ради Рівненської області - залишити без задоволення. 
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року в адміністративній справі №460/375/20 за позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради Рівненської області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії - залишити без змін. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	В. В. Гуляк 	
судді	 	Н. В. Ільчишин 	
 	 	Р. Й. Коваль  	
                                                                                Повне судове рішення складено 27.10.2020