ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 560/2600/20
адміністративне провадження № К/9901/20844/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., 
розглянув у попередньому судовому засіданні
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів Михайлова О.О. від 27 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Совгири Д.І., Кузьменко Л.В., Франовської К.С. від 22 липня 2020 року 
у справі № 560/2600/20
за позовом ОСОБА_1 
до Хмельницької міської ради 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду із позовом до Хмельницької міської ради (далі також - відповідач), у якому просив визнати протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради щодо розгляду поданих заяв від 19 лютого 2020 року та    08 квітня 2020 року та зобов`язати відповідача розглянути заяви ОСОБА_1 по суті з урахуванням правової оцінки, наданої у рішенні суду.
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження у справі №560/2600/20. 
3. 18 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року у справі № 560/2600/20.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 серпня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження у даній справі.
7. 30 вересня 2020 року від представника відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що предметом спору у цій справі є право оренди частини земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:16:006:0023, яку орендує ТОВ "Скорпіон ЛТД", а відтак розгляд цієї справи має здійснюватися у порядку цивільного судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що судом першої та апеляційної інстанцій протиправно відмовлено у відкритті провадження у цій справі, оскільки позовні вимоги стосувалися виключно бездіяльності відповідача, як органу місцевого самоврядування, щодо розгляду звернення фізичної особи на пленарному засіданні сесії Хмельницької міської ради та прийняття відповідного рішення за результатами його розгляду, а тому такий спір є публічно-правовим та не повинен розглядатись у порядку цивільного судочинства.
10. Представник відповідача у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у задоволені такої, оскільки спір, у даному випадку, не має публічно-правового характеру та повинен розглядатись у порядку цивільного судочинства.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне. 
12. Відповідно до частин 1-4 статті 242 КАС України рішення суду повинно базуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
13. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
15. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
16. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
17. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" указав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".
18. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).
19. Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20. На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22. Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
27. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17.
28. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є власником майна, яке розташоване на земельній ділянці з кадастровим номером 6810100000:16:006:0023, яка знаходиться у оренді ТОВ "Скорпіон ЛТД".
29. Власником земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:16:006:0023 за адресою  
АДРЕСА_1 . Як вбачається з матеріалів справи, позивач 19 лютого 2020 року та 08 квітня 2020 року звернувся до відповідача із заявами про поділ земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0,58 га (кадастровий номер 6810100000:16:006:0023) на дві частини, одну з яких просив передати йому у користування на умовах оренди для можливості обслуговування належного позивачу об`єкту нерухомого майна.
31. Крім того, позивач вказав у позовній заяві, що відповідач включив до порядку денного засідання № 72 розгляд його звернення, а також зазначив, що 21 травня 2020 року отримав лист від відповідача в якому його повідомлено, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 може бути надана в користування на умовах спільної оренди за наявності звернень позивача та ТОВ "Скорпіон ЛТД".
32. Статтею 5 Земельного кодексу України визначено, що одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;
33. Пунктами "а", "б" частини 1 статті 12 Земельного кодексу України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
34. Відповідно до пункту "а" частини 1 статті 90 Земельного кодексу України власники земельних ділянок мають право, зокрема, продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину, довірчу власність.
35. За визначенням частиною 1 статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності, а згідно з частиною 8 цієї ж статті під орендодавцями земельних ділянок розуміються їх власники або уповноважені ними особи.
36. У силу норми частини 2 статті 4 Закону України "Про оренду землі" орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.
37. Як передбачено положеннями статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (частина 1 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу (частина 2 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу (частина 3 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, здійснюється за договором оренди між власником земельної ділянки і орендарем. Підставою для укладення договору оренди може бути цивільно-правовий договір про відчуження права оренди (частина 4 статті124).
38. У таких відносинах орган місцевого самоврядування здійснює правомочності власника майна територіальної громади, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.
39. Крім того, за приписами частини 5 статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
40. Статтею 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
41. Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
42. Отже, Хмельницька міська рада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об`єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб`єктами щодо використання об`єкта комунальної власності (земельною ділянкою), не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
43. Частиною 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
44.Згідно із частиною 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
45. Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
46. Згідно із частиною 1 статті 21 Цивільного Кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
47. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
48. Отже, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
49. Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
50. У справі, яка переглядається, підставою для звернення до суду з цим позовом стала незгода позивача із діями (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування як номінального власника комунального майна, що виключає розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства, оскільки є спором про похідні права від права власності, а саме щодо набуття права постійного користування - права оренди земельною ділянкою.
51. Ураховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
52. У контексті подібних (схожих) фактичних передумов до такого самого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 461/9726/14-а, від 22 січня 2019 року у справі №910/12224/17, від 23 січня 2019 року у справі № 537/6271/14-а, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/12369/17.
53. Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
54. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
55. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
56. Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина 1 статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини 1 статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
57. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина 2 статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
58. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права на ефективний судовий захист.
59. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
60. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
61. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційної скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                           І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                              Я.О. Берназюк
                                                                                                               Н.В. Коваленко