УХВАЛА

29 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа №9901/321/20
провадження №П/9901/321/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Єзерова А.А.,
суддів: Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Стародуба О.П. та Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання Босак О.І.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Нарольської Т.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції клопотання Вищої ради правосуддя про залишення без розгляду позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним і нечинним акта Вищої ради правосуддя в частині, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
УС Т А Н О В И В:
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі за текстом також позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя, в якому просить:
1.1. визнати протиправним і нечинним пункт 6.7 Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 24.01.2017 № 52/0/15-17, у частині, що надання витягу із протоколу засідання або копії технічного запису можливе лише особі, яка має право оскаржити рішення Ради чи Дисциплінарної палати;
1.2. визнати протиправною відмову Вищої ради правосуддя надати ОСОБА_1 для ознайомлення електронні копії протоколів засідань та технічних записів засідань Другої дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя у дисциплінарній справі, відкритій ухвалою Другої дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 20.01.2020 №   127/2дп/15-20, та зобов`язати Вищу раду правосуддя надати ОСОБА_1 ці матеріали дисциплінарної справи.
2. Верховний Суд ухвалою від 13 жовтня 2020 року відкрив провадження у вказаній справі.
Цією самою ухвалою суд призначив справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 29 жовтня 2020 року о 12 годині 00 хвилин в приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за адресою: вул. Московська,   8, корпус 5, м. Київ, 01029.
3. Вища рада правосуддя (далі за текстом - ВРП) 28 жовтня 2020 року подала безпосередньо до Верховного Суду клопотання про залишення позову ОСОБА_1 без розгляду з тієї підстави, що позивач звернувся до суду з позовом з пропуском строку звернення до адміністративного суду.
4. Вимоги свого клопотання ВРП мотивувала тим, що положення Регламенту містять не загальнообов`язкові правила поведінки для невизначеного кола осіб, як про це зазначає у своєму позові ОСОБА_1 , а регулюють процедурні питання діяльності тільки одного державного органу - Вищої ради правосуддя. Також відповідач звернув увагу, що Регламент Вищої ради правосуддя затверджується рішенням Ради, порядок оскарження якого є особливим за змістом вимог статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
5. У судовому засіданні представник відповідача підтримала вимоги зазначеного клопотання.
Натомість позивач заперечував проти задоволення клопотання ВРП, покликаючись на його необґрунтованість.
II. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Розглядаючи питання обґрунтованості клопотання Вищої ради правосуддя про залишення без розгляду позову ОСОБА_1 , Верховний Суд бере до уваги таке.
7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створена система адміністративних судів.
8. Частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом  - КАС України) визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
9. Своєю чергою приписи частин першої та другої статті 122 КАС України передбачають, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленим цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
10. Натомість частина третя статті 264 КАС України закріплює, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
11. У цьому контексті колегія суддів бере до уваги, що в частині першій статті 4 КАС України закріплені визначення понять «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».
Зокрема, нормативно-правовим актом вважається акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт  18 частини першої статті 4 КАС України).
Водночас індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини   першої статті 4 КАС України).
12. З наведеного випливає, що предметом оскарження в суді адміністративної юрисдикції, з-поміж іншого, може бути як індивідуальний акт, так і нормативно-правовий акт.
13. Своєю чергою Верховний Суд наголошує, що аналіз приписів частин першої, другої статті  122 КАС України у їхньому взаємозв`язку з положеннями частини третьої статті 264 цього Кодексу дає підстави стверджувати, що КАС України як закон, який регулює порядок судового розгляду адміністративних справ, регламентує різні темпоральні межі оскарження до суду кожного із зазначених видів рішень.
14. Зокрема, за загальним правилом перебіг процесуального строку звернення особи до адміністративного суду з позовом починається з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Такий строк становить шість місяців (частина друга статті 122 КАС України).
Ці правила також застосовуються й до відносин, пов`язаних з оспорюванням рішень суб`єктів владних повноважень, які є актами індивідуальної дії, оскільки КАС України не містить застережень щодо можливості визначення іншого строку для звернення до суду з позовом для оскарження таких актів.
15. Водночас КАС України визначає особливості щодо строку на оскарження нормативно-правових актів. Наведене зумовлюється тим, що дія нормативно-правового акта є постійною (він діє тривалий час) та не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто упродовж усього часу чинності такого акта.
Тому факт порушення прав, свобод чи інтересів у разі дії нормативно-правового акта може мати триваючий характер. З огляду на те, що чинний нормативно-правовий акт може призводити до триваючого порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строком звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи у такому разі вважається увесь час чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.
16. Отже, КАС України встановлює шестимісячний строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи у разі оскарження індивідуально-правового акта, а також спеціальний строк, якщо оспорюється нормативно-правовий акт, який може бути оскаржений протягом всього строку його чинності.
17. Тобто обґрунтованість аргументів відповідача про пропуск позивачем строку звернення до суду залежить від визначення правової природи предмета оскарження - Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 24.01.2017 №   52/0/15-17, а саме: є він індивідуальним актом чи нормативно-правовим актом.
18. В загальній теорії права нормативно-правові акти визначають як правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин та розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки - норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, зазвичай, розраховані на довгострокове та багаторазове їхнє застосування.
Отже, до нормативно-правових актів належать ухвалені уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, мають загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
19. Водночас ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а)  спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б)  поширюються тільки на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), що розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, а тому їхня юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г)  не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
20. Верховний Суд встановив, що стверджуване порушення права ОСОБА_1 полягає, як зазначає позивач, в протиправній дії у певній частині припису пункту 6.7 Регламенту ВРП у відносинах, учасником яких він є, а саме: відносини щодо розгляду за його скаргою дисциплінарної справи Дисциплінарною палатою Вищої ради правосуддя та неможливість через оскаржувані приписи Регламенту ВРП ознайомитися з витягом із протоколу засідання та копією технічного запису.
21. На переконання колегії суддів, Регламент Вищої ради правосуддя, що затверджений рішенням Вищої ради правосуддя від 24.01.2017 № 52/0/15-17, є саме нормативно-правовим актом, оскільки (1) ухвалений уповноваженим суб`єктом владних повноважень - ВРП; (2)  встановлює приписи, що розраховані на регламентацію однотипних суспільних відносин  - порядку здійснення ВРП своїх повноважень у спосіб конкретизації встановлених Законом України «Про Вищу раду правосуддя» вимог до розгляду дисциплінарних справ ВРП/її дисциплінарними органами; (3) поширює свою дію на невизначене коло осіб, адже його положення спрямовані на регулювання відносин між ВРП/її дисциплінарними органами й іншими суб`єктами дисциплінарних справ, коло яких не є заздалегідь встановленим, (4) розрахований на довгострокове та неодноразове застосування в межах відносин, які становлять предметом його регулювання, що, полягає, зокрема, в тому, що після застосування у відносинах за участю позивача, приписи Регламенту ВРП, включно з положеннями його пункту 6.7, не вичерпали свою дію, а застосовуються й надалі до подібних однотипних відносин і така їхня дія не є обмеженою в часі.
22. У цьому контексті Верховний Суд зазначає, що суб`єкт правовідносин, до якого застосовується чи буде застосований нормативно-правовий акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права або інтереси, за наявності відповідного обґрунтування може оскаржити відповідний акт/його окремі положення як відразу після часу набрання ним чинності, так і в будь-який час, доки нормативно-правовий залишається чинним та продовжує регулювати певні відносини, в межах яких, на думку суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/або законних інтересів.
23. З огляду на зазначене колегія суддів дійшла висновку, що навіть попри те, що позивач оскаржує припис пункту 6.7 Регламенту ВРП в певній частині після спливу певного часу від дати набрання чинності зазначеним актом, слід зважати, що такий акт був чинним та обов`язковим до застосування на час звернення ОСОБА_1 до адміністративного суду із цим позовом. У такому разі звернення позивача до суду не може розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України. Вимога про захист порушеного права від негативної триваючої дії окремого положення чинного нормативного-правового акта - Регламенту ВРП, яка для носія суб`єктивного права є реальною на етапі звернення до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, може бути заявлена позивачем упродовж всього строку чинності Регламенту ВРП на підставі приписів частини третьої статті 264 КАС України.
Зважаючи на наведене у задоволенні клопотання Вищої ради правосуддя про залишення без розгляду позову ОСОБА_1 належить відмовити.
Керуючись положеннями статей 122, 123, 240, 264 КАС України, Верховний Суд
У Х В А Л И В:
Відмовити у задоволенні клопотання Вищої ради правосуддя про залишення без розгляду позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним і нечинним акта Вищої ради правосуддя в частині, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та не може бути оскаржена окремо від рішення суду. Заперечення проти такої ухвали можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду, ухвалене за результатами розгляду справи.
Повний текст ухвали буде виготовлений упродовж п`яти днів з дня проголошення її вступної та резолютивної частин.
Повне судове рішення складене 3 листопада 2020 року.

Головуючий суддя                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                    С.М. Чиркін