П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/693/18
Провадження № 11-335заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П. 
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року (судді Данилевич Н. А., Бевзенко В. М., Білоус О. В., Шевцова Н. В., Желтобрюх І. Л.) у справі № 9901/693/18 за позовом   ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 27 квітня 2018 року № 588/ко-18 про внесення подання з рекомендацією про звільнення з посади судді.
2.   На обґрунтування позову  ОСОБА_1  зазначила, що оскаржуване рішення порушує закріплене частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини, статтею 43 Конституції України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) право позивачки на працю та на захист від незаконного звільнення, оскільки є прямою підставою для її звільнення з посади відповідно до норм чинного законодавства України.
3.   На думку позивачки, при ухваленні оскаржуваного рішення відповідач порушив норми Конституції України, Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії України, затвердженого рішенням ВККС від 27 січня 2011 року № 149/4-Зп (далі - Регламент), оскільки ВККС не врахувала право позивачки на участь у процесі прийняття рішення.
4.   Крім того, в оскаржуваному рішенні відповідач не дотримався балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивачки та цілями, на досягнення яких спрямовано рішення.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 вересня 2020 року закрив провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
6.   Судове рішення мотивовано тим, що рішення ВККС від 27 квітня 2018 року № 558/ко-18, яким вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Печерського районного суду міста Києва, окремо не підлягає судовому контролю, а може бути оскаржене тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що вважає постановлену ухвалу незаконною, такою що винесена з неповним з`ясуванням судом обставин справи, а також з порушенням норм матеріального та процесуального права.
8.   На думку скаржниці, рішення ВККС про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді не є рішенням про надання рекомендації у розумінні частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII, а отже, може бути оскаржено окремо від рішення ВРП.
9.   Крім того, ураховуючи пряму дію норм Конституції України, у випадку порушення ВККС прав судді, зокрема прийняття неправомірного рішення, суддя має право оскаржити до суду рішення ВККС на підставі статей 8, 55 Конституції України.
10.         ОСОБА_1 зауважила, що суд першої інстанції постановив необґрунтовану та незаконну ухвалу, внаслідок чого позбавив позивачку права на ефективний судовий захист порушених прав та законних інтересів, що суперечить положенням пункту 1 статті 6 Конвенції.
11.        На переконання скаржниці, суд першої інстанції безпідставно поновив провадження в цій справі, зупинене раніше до набрання законної сили рішенням у справі № 9901/570/18.
12.        На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи 
13.        На момент розгляду справи ВККС відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду не надіслала.
Рух апеляційної скарги
14.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 тапризначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки Велика Палата Верховного Суду в межах поданої апеляційної скарги лише перевіряє правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, а фактичні обставини справи у такому випадку не підлягають з`ясуванню та оцінюванню. Тож з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01), Велика Палата Верховного Суду відмовила в задоволенні клопотання скаржниці про розгляд справи у судовому засіданні за участю сторін.
Обставини справи, установлені судом
15.        Указом Президента України від 03 лютого 2010 року № 99/2010 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Печерського районного суду міста Києва строком а п`ять років.
16.        Комісія рішенням від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначила кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_1 .
17.        Рішенням колегії ВККС від 17 квітня 2018 року № 367/ко-18 суддю Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_1 визнано такою, що не відповідає займаній посаді.
18.        27 квітня 2018 року Комісія прийняла рішення № 588/ко-18, яким вирішила внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Печерського районного суду міста Києва.
19.        Вважаючи вказане рішення ВККС протиправним, позивачка звернулась до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
20.        Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.        Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
22.        Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії Комісії.
23.        На підставі пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
24.        Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
25.        У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), series A, № 93).
26.        Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
27.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
28.        За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
29.        Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
30.        За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31.        Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
32.        За правилами пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
33.        Як убачається з матеріалів справи,  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом провизнання протиправним і скасування рішення Комісії від 27 квітня 2018 року № 588/ко-18 про внесення подання з рекомендацією про звільнення з посади судді.
34.        Разом із цим згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
35.        Таким чином, рішення ВККС про надання рекомендації щодо звільнення судді з посади може бути оскаржено тільки разом із рішенням ВРП, ухваленим за відповідною рекомендацією.
36.        Отже, рішення ВККС про надання рекомендації щодо звільнення судді з посади саме по собі не має наслідком звільнення судді. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
37.        Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. Під час розгляду рекомендації ВККС про звільнення судді з посади ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність висновків Комісії, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
38.        ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення судді з посади втрачає юридичне значення, вичерпавши свою дію.
39.        Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що рішення ВККС від 27 квітня 2018 року № 588/ко-18 про внесення подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Печерського районного суду міста Києва не може бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки не є обов`язковим для ВРП при розгляді вказаного питання та при встановленні відповідних обставин щодо наявності чи відсутності підстав для її звільнення з посади судді і прийнятті в установленому порядку відповідно до наданих повноважень рішення.
40.        Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, серед іншого, актів, дій чи бездіяльності ВККС. Особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 цього Кодексу.
41.        Тобто оскаржуване рішення ВККС від 27 квітня 2018 року, яке містить пропозицію щодо вчинення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене в судовому порядку, але лише за умови, визначеної частиною восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII, - після ухвалення ВРП рішення за відповідною рекомендацією.
42.        Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 9901/827/18 (провадження № 11-1314заі18), від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 (провадження № 11-1344заі18) та від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/831/18 (провадження № 11-1213заі19).
43.        За таких обставин правильним є висновок суду першої інстанції про те, що рішення ВККС від 27 квітня 2018 року № 558/ко-18, яким вирішено внести подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Печерського районного суду міста Києва, окремо не підлягає судовому контролю, а може бути оскаржене тільки із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією, а відтак суд першої інстанції на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України обґрунтовано закрив провадження у справі.
44.        Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачці, до суду якої юрисдикції вона має звертатися з таким позовом.
45.        Доводи скаржниці щодо безпідставного, на її думку, поновлення судом першої інстанції провадження в цій справі, зупиненого раніше до набрання законної сили рішенням у справі № 9901/570/18, як і інші міркування, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції не спростовують. 
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
46.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
47.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
48.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга  ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Т. О. Анцупова                                                      Л. М. Лобойко
                                                 Ю. Л. Власов                                                              К. М. Пільков
                                                І. В. Григор`єва                                                          О. Б. Прокопенко
                                                 М. І. Гриців                                                             Л. І. Рогач
                                                 Ж. М. Єленіна                                                       О. М. Ситнік
                                                 Л. Й. Катеринчук                                                 В. М. Сімоненко
                                                 В. С. Князєв                                                           І. В. Ткач
                                                 Г. Р. Крет                                                                С. П. Штелик