ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 0440/6907/18
адміністративне провадження № К/9901/12161/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В., 

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 0440/6907/18  
за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя Мельник В.В., судді: Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.),  

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
1.1.          визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо пред?явлення вимоги від 26 липня 2018 року №04-06-15/5684 усунути порушення за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області (акт від 04 липня 2018 року №04.06.-16/04), як такі, що вчиненні внаслідок неправильного застосування окремих норм нормативно-правових актів;
1.2.          зобов`язати Східний офіс Держаудитслужби утриматися від висування вимог щодо усунення порушень за результатами ревізії Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області з тих самих підстав. 
1.3.          З урахуванням поданої позивачем 16 листопада 2018 року заяви про уточнення позовних вимог, останній, змінивши позовні вимоги, просив визнати протиправною та скасувати вимогу від 26 липня 2018 року №04-06-15/5684 усунути порушення за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області (акт від 04 липня 2018 року №04.06.-16/04). Решту позовних вимог позивач просив виключити. 
1.4.          Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, вимога від 26 липня 2018 року №04-06-15/5684 є неправомірною та необґрунтованою, оскільки підставою для її пред`явлення стали висновки, викладені в акті від 04 липня 2018 року №04.06.-16/04, обґрунтованість яких відповідачем не доведена та не підтверджена матеріалами ревізії, документами бухгалтерського обліку позивача.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.
2.1.          Визнано протиправною та скасовано вимогу про усунення порушень законодавства від 26 липня 2018 року №04-06-15/5684.
2.2.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату, чого у спірному випадку не було, а спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи йому треба вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
3.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції і ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні повністю.
3.1.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції і ухвалюючи нове судове, рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем вимога про усунення порушень законодавства оскаржена не була та не оскаржується і в межах цієї справи. Водночас, позивач вважає протиправними дії відповідача саме щодо висування вимоги усунути порушення за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області, як такі, що вчиненні внаслідок неправильного застосування окремих норм нормативно-правових актів. 
ІІІ. Касаційне оскарження
4.          Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення і направити справу на новий розгляд.
4.1.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно не дослідив належним чином дійсний зміст вимог позовної заяви, що унеможливило встановлення цим судом фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
5.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову повністю, просив судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
5.1.          Зазначив, що у судовому засіданні суд апеляційної інстанції повно дослідив усі докази у справі та надав оцінку всім аргументам учасникам справи, за результатами чого прийняв законне та обґрунтоване судове рішення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6.          У період з 29 березня 2018 року по 25 червня 2018 року посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до пункту 2.9 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року, проведено планову виїзну ревізію фінансового-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 01 березня 2015 року по 31 березня 2018 року.
7.          За результатами проведеної ревізії посадовими особами відповідача складено Акт планової ревізії фінансово-господарської діяльності №04.06-19/04 від 04 липня 2018 року.
8.          26 липня 2018 року Східним офісом Держаудитслужби пред`явлена Вимога щодо усунення порушень законодавства №04-06-15/5684, в якій зазначено про те, що під час ревізії встановлені наступні порушення законодавства, які залишаються не відшкодованими, а саме:
1)          в порушення пункту 7 статті 92 Конституції України, статті 97 КЗпП України, статей 2, 15 Закону України «Про оплату праці», статті 5 Закону України «Про колективні договори і угоди», пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 4.6 Колдоговору на 2013-2015 роки та Колдоговору на 2017-2019 роки працівникам Служби нараховано та вплачено матеріальне заохочення до Нового Року та Різдва Христового, виплата якого не передбачена умовами колективних договорів, що призвело до зайвого нарахування та виплати матеріального заохочення на загальну суму 1308791,00 грн (2015 рік - 186581,00 грн, 2016 рік - 422970,00 грн, 2017 рік - 699240,00 грн), та, як наслідок, до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 311856,31 грн, чим завдано збитків Службі на загальну суму 1620647,31 грн.
2) в порушення вимог пункту 4.2 5.3 договору від 07 вересня 2017 року №ЕУд-6, пункту 5.10 СОУ 42.1-37641918-085:2012, пунктів 6.3.3, 6.3.6, 6.4.4.1, 6.4.7 ДСТУ Д.1.1-1.:2013, пунктів 1, 2 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 3.7, 3.8, 11.4 наказу Мінтрансу від 14 жовтня 1997 року №363, пункту 1 наказу Мінстату від 13 червня 1997 року №149 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 1010735,00 грн з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ДП «Дніпропетровський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;
3) в порушення статті 97 КЗпП України, статей 2, 15 Закону України «Про оплату праці», пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», додатку 8 Колективного договору на 2103-2015 роки, додатку 10 Колективного договору на 2017-2019 роки протягом 2017 року працівникам Служби зайво нараховано та вплачено премій на суму 223284,00 грн, та як наслідок зайво перераховано єдиного соціального внеску на суму 48607,28 грн, чим завдано збитків Службі на загальну суму 271891,28 грн;
4) в порушення пункту 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 «Правила визначення вартості будівництва», пункту 1.1 договору від 04 березня 2016 року №64-Ум-1 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 149947,60 грн з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ТОВ «Мосстройком», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;
5) в порушення пункту 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 «Правила визначення вартості будівництва», пункту 1.1 договору від 04 березня 2016 року №61-Ум-1 завищено вартість послуг з технічного нагляду на суму 6053,55 грн, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.
9.          Також у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
10.          Не погоджуючись з такою вимогою відповідача, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
13.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
15.          Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
16.          Частиною першою статті 2 Закону обумовлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов?язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов?язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб?єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов?язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб?єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
17.          Згідно з частиною першою статті 1 Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
18.          Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
19.          За змістом пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
20.          Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
21.          Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
22.          Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.
23.          Пунктом 6 зазначеного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
24.          Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
25.          Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред?являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов?язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
26.          Частиною другою статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов?язковими для виконання службовими особами об?єктів, що контролюються. 
VI. Позиція Верховного Суду
27.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
28.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29.          Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд зазначає таке.
30.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що предметом спору у цій справі є оскарження дій відповідача щодо пред?явлення позивачу вимоги та зобов`язання утриматися від таких дій.
31.          Також в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції зазначив про те, що у суду першої інстанції були відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги від 26.07.2018 року №04-06-15/5684, оскільки позивач у цій справі не оскаржує саму вимогу про усунення порушень законодавства, а лише дії по її висуненню.
32.          Верховний Суд вважає такі висновки суду апеляційної інстанції передчасними та необґрунтованими, оскільки під час розгляду вказаної справи суд не встановив належним чином дійсний зміст вимог позивача, а також поданої ним до суду 16 листопада 2018 року заяви про уточнення позовних вимог (а.с. 78-94, Т. 4).
33.          За цих обставин Верховний Суд доходить висновку, що, залишивши поза увагою та без належного дослідження вказані обставини, суд апеляційної інстанції порушив принцип диспозитивності, визначений статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України.
34.          Верховний Суд наголошує, що частиною четвертою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України визначено безальтернативний обов`язок суду вживати передбачені  законом  заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
35.          Отже, суд апеляційної інстанції не вчинив визначених процесуальним законом необхідних дій, спрямованих на встановлення фактичних обставин справи, без яких неможливо вирішити цей спір по суті.
36.          Таким чином,  Верховний Суд констатує допущення судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного та об`єктивного вирішення справи.
37.          Водночас, за правилами статті 341 Кодексу адміністративного судочинства їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.
38.          Згідно з пунктом 2 частини першої  статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд. 
39.          Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
40.          Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
41.          З огляду на те, що порушення норм процесуального законодавства допущені судом апеляційної інстанції, оскаржуване рішення підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якому необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
42.          Отже, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду апеляційної інстанції та підтвердились під час касаційного розгляду, а тому касаційна скарга підлягає задоволенню.
VIІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року задовольнити.
2.          Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                  О. А. Губська

Судді                                                                              М.В. Білак

                                                                              О.В. Калашнікова