ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/5045/20                                                    Головуючий у І інстанції - Басай О.В.
                                                                                              Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
                             
П О С Т А Н О В А
           І М Е Н Е М     У К Р А Ї Н И

  25 листопада 2020 року                                                                                 м. Київ
                    
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

                Головуючого-судді:                  Мельничука В.П.,        
                                                   суддів:                  Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,   

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області на ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року у справі за позовом Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області до Публічного акціонерного товариства "Білоцерківський елеватор" про стягнення заборгованості щодо відшкодування фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, -

В С Т А Н О В И Л А:

Заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Публічного акціонерного товариства "Білоцерківський елеватор", в якому просив стягнути заборгованість щодо відшкодування фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, у розмірі 10 534,05 грн.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу з усіма доданими до неї документами.
Не погоджуючись з постановленою ухвалою, Кагарлицькою місцевою прокуратурою Київської області подано апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В апеляційній скарзі вказано про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Апеляційна скарга мотивована тим, що Кагарлицька місцева прокуратура Київської області обґрунтовано звернулась до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області, яке неналежно виконує свої повноваження щодо стягнення заборгованості по відшкодуванню фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій, що проявляється в усвідомленій пасивній поведінці.
Відзиву Відповідача на апеляційну скаргу Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з ч. 2  ст. 312  КАС України, якою, зокрема, передбачено, що апеляційна скарга на ухвалу суду про повернення заяви позивачеві розглядається судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1  ст. 308  КАС України  суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суддя суду першої інстанції, повертаючи позовну заяву виходив з того, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Також, суддя суду першої інстанції вказав те, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді, зокрема, в інтересах Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області, оскільки останнє має можливість представляти свої інтереси самостійно.
Колегія суддів погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на таке.
Так, за приписами частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Як вбачається зі змісту позовної заяви адміністративний позов пред`явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у неналежному виконанні Головним управлінням Пенсійного фонду України у Київській області покладених на нього законодавством повноважень в частині здійснення заходів щодо стягнення заборгованості по відшкодуванню фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій в судовому порядку.
Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених пунктом 7 частини четвертої статті 169 цього Кодексу.
Прокурор у позовній заяві зазначає про бездіяльність органу Пенсійного фонду України щодо нестягнення з Публічного акціонерного товариства "Білоцерківський елеватор" заборгованості щодо відшкодування фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, що спричинило звернення органу прокуратури до суду з даним позовом, що на переконання колегії суддів не відповідає вимогам чинного законодавства.
Колегія суддів надаючи оцінку обґрунтуванню того, в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду, встановила, що останній послався не на порушення державних інтересів, а на можливі негативні наслідки, в тому числі, для громадян у випадку нестягнення вищевказаної заборгованості.
Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на невиконання вимог процесуального закону, обумовленого частиною 4 статті 53 КАС України, позаяк прокурор жодним чином не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, з урахуванням визначених законом підстав для звернення до суду прокурора та висновків, покладених в основу рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99.
Колегія суддів зазначає, що у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
З огляду на викладене, прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.
Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 року № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Таким чином Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.
Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.
Що таке «виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.
Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор     здійснює представництво в суді законних інтересів держави     у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2)  у разі відсутності такого органу.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 18.09.2018 у справі № 826/7910/17 та від 13.02.2019 у справі № 818/1652/17.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для  представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення     належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Всупереч вищевказаним вимогам законодавства України, позовна заява прокурора не містить  ні належних обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні належних обґрунтувань неможливості органу Пенсійного фонду, до компетенції якого належить ініціювання питання стягнення вищевказаної заборгованості, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.
Відтак, колегія суддів, враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України погоджується з висновком судді суду першої інстанції та вказує на правомірність повернення вказаної позовної заяви.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судді суду першої інстанції.
Зі змісту     ст. 242 КАС України     рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.                    
Розглянувши доводи заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала судді суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу судді суду першої інстанції першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.     241,     242,     243,     308,     310,     312,     315,     316,     321,     322,     325,     328,     329,     331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області залишити без задоволення, а ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року -  без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя:                                                                     В.П. Мельничук

                     Судді:                                                                      І.О. Лічевецький 

                                                                                                      О.М. Оксененко