ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року 
м. Київ
Справа №  911/1759/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокурора Київської області
на ухвалу Господарського суду Київської області від 17.07.2019 (суддя Шевчук Н. Г.)
і постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.10.2019 (головуючий суддя Козир Т. П., судді Коробенко Г. П., Яковлєв М. Л.)
у справі № 911/1759/19
за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі: 1) Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та 2) Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство"
до 1) Бориспільської районної державної адміністрації та 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес-парк 3000"
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: 1) ОСОБА_1 , 2) ОСОБА_2 , 3) ОСОБА_3 , 4) ОСОБА_4 , 5) ОСОБА_5 , 6) ОСОБА_6 , 7) ОСОБА_7 , 8) ОСОБА_8 , 9) ОСОБА_9 , 10) ОСОБА_10 , 11) ОСОБА_11 , 12) Товариство з обмеженою відповідальністю "Промислово-торгівельна група "Самшит"
про визнання недійсним розпорядження та витребування з незаконного володіння земельної ділянки

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства (Позивач 1) та Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство"  (Позивач 2) до Бориспільської районної державної адміністрації (Відповідач 1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес-парк 3000" (Відповідач 2) із вимогами про визнання недійсним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації № 6663 від 30.10.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства громадянам на території Щасливської сільської ради Бориспільського району" та витребування з незаконного володіння ТОВ "Бізнес-парк 3000" земельної ділянки площею 5,5 га за кадастровим номером 3220888000:06:001:0055 на користь держави в особі ДП "Бориспільське лісове господарство".
2.          Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги, прокурор посилається на те, що розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації № 6663 від 30.10.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства громадянам на території Щасливської сільської ради Бориспільського району" прийнято всупереч вимогам законодавства України, в результаті чого право власності на спірну земельну ділянку за кадастровим номером 3220888000:06:001:0055 у Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес-парк 3000" виникло на підставі незаконних держаних актів на право власності на земельні ділянки, що вказує на те, що до третіх осіб перейшло право власності на спірні земельні ділянки від держави протиправно, оскільки здійснення Бориспільською районною державною адміністрацією права власності, зокрема розпорядження землею не у спосіб та поза межами повноважень, передбачених законом, не може оцінюватись як вираження волі держави, а тому дає підстави для витребування державою її майна від добросовісного набувача.
3.          В обґрунтування необхідності здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави в особі позивачів прокурор вказує, на їх бездіяльність оскільки ними не вжито заходів для повернення земельних ділянок й відповідного позову до суду не пред`явлено.
Короткий зміст судових рішень
4.          Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 17.07.2019, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 15.10.2019, позовну заяву Першого заступника прокурора Київської області повернуто на підставі п.4 ч.5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України.
5.          За висновками місцевого господарського суду прокурором не зазначено, у чому саме полягає неможливість Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства самостійно звернутись з відповідним позовом до суду. Також суд першої інстанції вказав, що Державне підприємство "Бориспільське лісове господарство" за своїм статусом та організаційно-правовою формою є державним підприємством, має підстави і можливість самостійно захистити свої права шляхом подання до відповідачів відповідного позову, а відтак здійснення прокурором в суді представництва інтересів держави в особі зазначеного державного підприємства не допускається. У зв`язку з викладеним суд дійшов висновку про те, що у даному випадку прокурор не має процесуальної дієздатності представляти інтереси держави в особі позивачів.
6.          Суди дійшли висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти, а не прокурор, а також, що прокурор виконує субсидіарну роль та не може вважатись альтернативним суб`єктом звернень до суду. За висновками судів попередніх інстанцій у даній справі не має передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави і тому прокурор не підтвердив правових підстав для захисту цих інтересів та відповідно не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст.53 ГПК України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Київської області від 17.07.2019 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.10.2019 у справі № 911/1759/19, справу передати до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)
8.          Скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано, зокрема, норми статті 131-1 Конституції України, статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", у зв`язку з чим суди дійшли помилкових висновків щодо повернення позовної заяви.
9.          Прокурор зазначає, що судами попередніх інстанцій залишено поза увагою те, що саме неналежна усвідомлена пасивна поведінка Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, яка виражається у невиконанні обов`язку вжиття всіх передбачених законодавством заходів для усунення порушень інтересів держави та бездіяльність Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство", як органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, зобов`язує прокурора вживати заходи представницького характеру, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.
10.          Також прокурор не погоджується із висновками  судів попередніх інстанцій стосовно неможливості пред`явлення позову в інтересах держави в особі Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство", оскільки останнє засноване на державній власності, належить до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України, входить до сфери управління Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства і є постійним користувачем земельної ділянки, за рахунок якої відбулось протиправне відведення спірної у справі земельної ділянки у приватну власність.
11.          Прокурор також зазначив, що судами попередніх інстанцій не враховано, що прокуратурою у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" направлено позивачам лист про пред`явлення відповідного позову.
Позиція інших учасників справи
12.          Учасники справи не надали відзивів на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
13.          08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).
14.          Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
15.          Оскільки касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до положень ГПК України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.
Щодо суті касаційної скарги
16.          Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17.          Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
18.          Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
19.          Відповідно до абзаців 1 - 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
20.          Одночасно згідно з положеннями частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
21.          Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
22.          Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
23.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
24.          Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
25.          Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).
26.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
27.          З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
28.          У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.09.2020 у справі № 906/982/19.
29.          Як вбачається з матеріалів справи, при поданні позовної заяви прокурор зазначив, що Київським обласним та по м. Києву управлінням лісового та мисливського господарства та Державним підприємством "Бориспільське лісове господарство" як уповноваженими органами захищати інтереси держави в даних правовідносинах не вживались заходи щодо повернення спірних земельних ділянок, відповідного позову до суду не пред`явлено.
30.          Враховуючи наведене, колегія суддів Касаційного господарського суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій і зазначає, що скаржник не надав належних і допустимих доказів того, що Позивачі не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави, а сама по собі обставина їх незвернення до суду з позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання нею функцій із захисту інтересів держави.
31.          Враховуючи викладене, Суд не може погодитися з твердженням скаржника про доведення прокурором "нездійснення" Позивачами захисту інтересів держави, та вважає обґрунтованим висновки судів попередніх інстанцій про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органами, уповноваженими державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
32.          Таким чином, за встановлених обставин цієї справи суди попередніх інстанцій дійшли законних та обґрунтованих висновків про наявність підстав для повернення позову Першого заступника прокурора Київської області у зв`язку з тим, що прокурор не довів невиконання або неналежного виконання позивачами своїх функцій щодо захисту інтересів держави та неможливості самостійного звернення до суду з позовом. Доводів, які б ці висновки спростували, у касаційній скарзі не міститься.
33.          Разом з тим, аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006). Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи. У даній справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржнику було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правомірних висновків судів попередніх інстанцій.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34.          Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішенні судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
35.          Згідно положень статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
36.          Звертаючись із касаційною скаргою, скаржник не спростував наведених висновків судів попередніх інстанцій та не довів неправильного застосування ними норм матеріального і процесуального права як необхідної передумови для скасування прийнятих судових рішень у справі.
37.          За таких обставин, касаційна інстанція вважає за необхідне касаційну скаргу Прокурора Київської області залишити без задоволення, а оскаржувані ухвалу місцевого та постанову апеляційного господарського суду - без змін.
Розподіл судових витрат
38.          Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій, відповідно до статті 129 ГПК України витрати зі сплати судового збору необхідно покласти на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Cуд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Прокурора Київської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Господарського суду Київської області від 17.07.2019 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.10.2019 у справі №   911/1759/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О.   В.   Случ 

Судді                                                                                          Н.   О.   Волковицька

                                                                                          С. К. Могил