ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 580/3642/19
адміністративне провадження № К/9901/17100/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого – Губської О. А.,
суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства “Сфера-Пласт” до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства “Сфера - Пласт” на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів:   Вівдіченко Т.Р. (головуючий), Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,
І. Суть спору та історія справи
1. Приватне підприємство “Сфера - Пласт” (далі – ПП "Сфера - Пласт , позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Державної аудиторської служби України щодо неналежного розгляду скарги представника Приватного підприємства "Сфера - Пласт" від 10.10.2019 (вх. №14-2951 від 11.10.2019);
1.2. зобов`язати Державну аудиторську службу України повторно розглянути скаргу представника Приватного підприємства "Сфера - Пласт" від 10.10.2019 року (вх. №14-2951 від 11.10.2019 р.) та прийняти одне з рішень, передбачених п. 4 розд. IV Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній аудиторській службі України та її міжрегіональних територіальних органах, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 24.11.2016 №149.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розглянувши скаргу директора приватного підприємства «Сфера-Пласт» від 10.10.2019 (вх. №14-2951 від 11.10.2019) на дії посадових осіб управління Східного офісу Держаудитслужби у Кіровоградській області під час проведення ними ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ВЧ НОМЕР_1 , відповідач листом повідомив його, що за матеріалами ревізії ВЧ НОМЕР_2 відкрито кримінальне провадження, тому на підставі  ст. 222 КПК України  Держаудитслужба не має правових підстав проводити перевірку фактів, порушених позивачем, до завершення кримінального провадження. Позивач вказав, що вказана відмова відповідача у розгляді його скарги по суті не передбачена законами та норматив-правовими актами України, якими керується у своїй діяльності Держаудитслужба України, тому відповідач зобов`язаний прийняти одне з рішень, передбачених п. 4 розд. IV Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній аудиторській службі України та її міжрегіональних територіальних органах, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 24.11.2016 №149.
3. Відповідач позов не визнав, посилаючись на його необґрунтованість. 
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Директор приватного підприємства «Сфера-Пласт» подав до Державної аудиторської служби України скаргу від 10.10.2019 (вх. №14-2951 від 11.10.2019) на дії посадових осіб управління Східного офісу Держаудитслужби у Кіровоградській області під час проведення ними ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ВЧ НОМЕР_2 .
5. Листом від 30.10.2019 №26-141278-2019 Державна аудиторська служба Україна повідомила позивача, що управлінням Служби безпеки України в Кіровоградській області за матеріалами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ВЧ НОМЕР_2 відкрито кримінальне провадження від 17.10.2019 №420191200-5000060, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3  ст. 410 КК України, тому на підставі  ст. 222 КПК України  Держаудитслужба України не має правових підстав проводити перевірку фактів, порушених позивачем у вищевказаній скарзі, до завершення зазначеного кримінального провадження.
6. Не погоджуючись із діями відповідача щодо розгляду скарги, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 13 лютого 2020 року позов задовольнив частково.
7.1. Визнав протиправною бездіяльність Державної аудиторської служби України щодо неналежного розгляду скарги представника приватного підприємства «Сфера-Пласт» від 10.10.2019 (вх. №14-2951 від 11.10.2019). 
7.2. Зобов`язав Державну аудиторську службу України повторно розглянути скаргу представника приватного підприємства «Сфера-Пласт» від 10.10.2019 (вх. №14-2951 від 11.10.2019). 
7.3. У задоволені решти позовних вимог відмовив.
8. Задовольняючи частково   позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зміст  Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ  та Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43   не містять бланкетної (відсилочної) норми з посиланням на  ст. 222 КПК України  щодо неможливості до завершення кримінального провадження розглянути по суті подану скаргу на дії посадових осіб органу державного фінансового контролю.
9. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 червня 2020 року скасував рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалив в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог – відмовив. В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року залишив без змін.
10. Таке рішення апеляційного суду ґрунтується на тому, що у випадку надання відповіді на скаргу, де зі змісту такої відповіді випливало б розголошення відомостей кримінального провадження, Держаудитслужба вплинула б на хід досудового розслідування та могла завдати шкоди повноті й об`єктивності встановлення обставин кримінального правопорушення, чим порушила б вимоги  КПК України, а тому Державною аудиторською службою України було належним чином розглянуто скаргу Приватного підприємства "Сфера-Пласт" від 10 жовтня 2019 року на неправомірні дії щодо складання посадовими особами Держаудитслужби акту ревізії №08-20/13 від 23 вересня 2019 року.
IV. Касаційне оскарження 
11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення в частині скасування рішення  Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року в частині задоволення позовних вимог та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
12. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що матеріали ревізії створені не під час досудового розслідування у кримінальному провадженні, а до його початку, тому не можуть визнаватися таємницею досудового розслідування.
22.1. Крім того, скаржник зазначає, що стаття 222 КПК України передбачає можливість розголошення відомостей досудового розслідування з письмового дозволу слідчого або прокурора, що в поєднанні з обов`язком забезпечення розгляду скарг, встановленим ст.13 Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  дає змогу дійти висновку, що відповідач мав можливість та був зобов`язаний звернутися до слідчого або прокурора з метою отримання дозволу розголошення відомостей досудового розслідування. Але відповідач не вчинив жодних дій для отримання такого дозволу та не надав суду жодних спростовуючих доказів.
22.2. Крім того, на думку позивача заборона розголошення відомостей досудового розслідування, встановлена ст.222 КПКУ не забороняє розгляд скарг на дії або бездіяльність посадових осіб в адміністративному порядку.
22.3. Позивач зауважив, відповідач мав всю необхідну інформацію та всі необхідні повноваження для розгляду скарги позивача по суті та прийняття відповідного рішення в спосіб передбачений законом. На думку позивача у відповідача не було жодних перешкод для того щоб вивчити всі необхідні матеріали по справі та розглянути скаргу по суті. При цьому ніщо не заважало відповідачу приймаючи відповідне рішення про відхилення або задоволення скарги із застосуванням наслідків передбачених законом. Крім того, подану позивачем скаргу відповідач отримав 11.10.2019, а кримінальне провадження було відкрито 17.10.2019. Тобто від дати отримання скарги та до дати відкриття кримінального провадження минуло шість днів. В свою чергу відповідач не пояснив які обставини заважали розглянути подану скаргу в цей період.
22.4. Також скаржник зазначив, що мотивуючи застосування статті 222 КПК України апеляційним судом не враховано позицію Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 08.04.2020 по справі №826/7244/18, відповідно до якої інформацією, яка містить таємницю досудового розслідування, є та, яку було створено або одержано у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення. Доступ до такої інформації мають учасники кримінального провадження та інші особи.
Позивач вказує, що скарга позивача на дії посадових осіб органу державного фінансового контролю надійшла до відповідача 11.10.2019 за вх. №14-2951, в той час, як кримінальне провадження №420191200-5000060 відкрито пізніше - 17.10.2019.
23. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність і просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Нормативне регулювання
24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства  (далі -  КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
25. За приписами частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
26.  Частиною другою    статті 2 КАС України    визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені    Конституцією    та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано  Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ).
28. Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ   що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
29. Частиною 2  статті 10 Закону №2939-ХІІ  визначено, що орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з законодавством.
30. Відповідно до    статті 13 Закону №2939-ХІІ, дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Орган державного фінансового контролю забезпечує розгляд скарг на дії або бездіяльність своїх посадових осіб в адміністративному порядку не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження. Подання скарги в адміністративному порядку не припиняє оскаржуваної дії посадових осіб органу державного фінансового контролю.
31. Згідно з пп. 11 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43   Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення.
32. Відповідно до пункту 4 розділу IV Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній аудиторській службі України та її міжрегіональних територіальних органах, затвердженому наказом Державної аудиторської служби України 24.11.2016 №149 орган державного фінансового контролю під час розгляду скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб, які можуть бути оскаржені, перевіряє законність і обґрунтованість оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності) і приймає одне з рішень щодо:
1) залишення рішення без змін, а скарги - без задоволення;
2) скасування рішення з одночасним винесенням нового рішення або без нього та притягнення винних осіб до відповідальності;
3) внесення до рішення змін у частині, що не відповідає законодавству, або уточнення рішення;
4) припинення незаконної дії (бездіяльності) посадових осіб органу державного фінансового контролю, проведення службового розслідування і притягнення винних осіб до відповідальності.
33. Згідно з пунктом 5 розділу IV вказаного Порядку У відповіді на скаргу щодо рішення органу державного фінансового контролю, дій чи бездіяльності посадових осіб цього органу зазначаються:
порядок розгляду скарги органом державного фінансового контролю (чи проводилися службове розслідування, повторна або додаткова перевірка; одержувалися пояснення від осіб, дії чи бездіяльність яких оскаржуються; чи брав участь і яку саме в розгляді скарги заявник тощо);
відповіді на всі запитання, порушені у скарзі;
рішення, які прийнято за результатами розгляду скарги (кого і коли інформовано, куди передано матеріали службового розслідування; чи накладалися дисциплінарні стягнення, ким і стосовно кого тощо).
VІ. Позиція   Верховного Суду
34.  Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
35. Як вбачається з матеріалів справи, ПП "Сфера-Пласт" звернулося до Державної аудиторської служби України зі скаргою від 10 жовтня 2019 року на неправомірні дії, щодо складання посадовими особами Держаудитслужби акту ревізії №08-20/13 від 23.09.2019.
35.1. У вказаній скарзі позивач вказав, що відповідно до висновків, викладених в акті ревізії встановлено порушення ПП «Сфера-Пласт», що призвело до завищення вартості виконаних ПП «Сфера-Пласт» робіт з реконструкції дороги охоронного периметру на суму 2809273,26 грн., в результаті чого ПП «Сфера-Пласт» завдало ВЧ шкоди на загальну суму 2809273,26 грн., з чим позивач не погоджується, оскільки вони зроблені виключно на підставі суб`єктивного та внутрішнього переконання ревізора, без вивчення та без використання належних та допустимих доказів. Держаудитслужба не проводила ревізію фінансово-господарської діяльності ПП «Сфера-Пласт», однак робить всновки про господарські взаємовідносини підприємства з іншими суб`єктами гомподарювання.
35.2. ПП «Сфера-Пласт» вважає, що посадовими особами Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області неправомірно використано недостовірну та неперевірену інформацію та відображено її  в акті ревізії, що спричинило настання негативних наслідків для підприємства, чим порушено законні права та інтереси ПП «Сфера-Пласт».
35.3. В зв`язку з цим, ПП «Сфера-Пласт»  просило визнати неправомірними дії посадових осіб Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області при складанні акту ревізії питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_2 за період з 01.01.2017 по 30.06.2019 №08-20/13 від 23.09.2019 в частині висновку про допущене правопорушення ПП «Сфера-Пласт», що внаслідок спричинило матеріальну шкоду військової частини НОМЕР_2 на суму 2809273,26 грн.
36.  За результатами розгляду даної скарги, Державна аудиторська служба України листом від 30 жовтня 2019 року №26-141278-2019 повідомила ПП «Сфера-Пласт» про те, що Управління Служби безпеки України в Кіровоградській області листом від 18.10.2019 № 61/КЗЕ/6471/нт повідомило, що за матеріалами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Військової частини НОМЕР_2 відкрито кримінальне провадження від 17.10.2019 № 420191200-50000060 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3  ст. 410 Кримінального кодексу України.
37. Також, у вищезазначеному листі    вказано про те, що, відповідно до  статті 222 Кримінального процесуального кодексу України, відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим. Позаяк за матеріалами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_2 порушено кримінальне провадження від 17.10.2019 р. № 420191200-50000060, Держаудитслужба не має правових підстав проводити перевірку фактів, порушених у скарзі Приватного підприємства «Сфера-Пласт», до завершення значеного кримінального провадження.
38. Як було зазначено вище кримінальне провадження за матеріалами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Військової частини НОМЕР_2 від 17.10.2019 № 420191200-50000060 відкрито за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3  ст. 410 Кримінального кодексу України (Викрадення, привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем) 
39. Разом з тим, господарські відносини ПП «Сфера-Пласт» та Військової частини НОМЕР_2 стосувалися виконання ПП «Сфера-Пласт» робіт з реконструкції дороги охоронного периметру.
40. Таким чином, судами попередньої інстанції не було встановлено чи взагалі стосувалися обставини, викладені у скарзі ПП «Сфера-Пласт» обставин кримінального провадження від 17.10.2019 № 420191200-50000060, відкритого за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3  ст. 410 Кримінального кодексу України.
41. Крім того, в матеріалах справи також відсутній сам акт ревізії Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області при складанні №08-20/13 від 23.09.2019
42. Оскільки зазначені обставини залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, а суд касаційної інстанції не має права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, тому Верховний Суд не має можливості перевірити правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.
43.  Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з частиною другою  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
44. Під час нового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищевикладене і прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного й об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
VI. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись тстаттями  341,  345,  349,  353,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Приватного підприємства “Сфера-Пласт” задовольнити частково.        
2.  Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №580/3642/19 скасувати, справу направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    Л. О. Єресько

                                                                                                    О.В. Калашнікова