Постанова
Іменем України 
 
28 жовтня 2020 року                                                                  
м. Київ                                                         
справа № 705/470/20
провадження № 61-7698св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
 
головуючого - Луспеника Д. Д., 
суддів: Воробйової І. А. (суддя-доповідач), Коломієць Г. В., Лідовця Р. А., Черняк Ю. В., 
 
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Черкаської області в інтересах держави в особі Уманської міської ради,
відповідачі:ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
третя особа - ОСОБА_3 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 11 лютого 2020 року у складі судді Гудзенко В. Л. та постанову Черкаського апеляційного суду від 07 квітня 2020 року у складі колегії суддів: Нерушак Л. В., Бородійчука В. Г., Василенко Л. І.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.    Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
У лютому2020 року заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Уманської міської ради з позовом до      ОСОБА_1 ,    ОСОБА_2 , третя особа -      ОСОБА_3 , про визнання незаконним та скасування державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування її з чужого незаконного володіння.
Позовна заява мотивована тим, що органом, уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у справі, є Уманська міська рада. Необхідність реагування органів прокуратури з метою забезпечення інтересів держави виникла у зв`язку з бездіяльністю Уманської міської ради, оскільки будь-яких заходів, у тому числі цивільно-правового характеру щодо захисту законних інтересів держави в частині повернення у власність територіальної громади земельної ділянки, яка вибула з її власності незаконно, позивачем не вживалося, досудове врегулювання спору не здійснювалося.
Під час здійснення процесуального керівництва прокуратурою області за результатами досудового розслідування кримінального провадження та вивчення матеріалів було виявлено, що уповноваженим державою органом рішення про передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, щодо якої виник спір, не приймалося і порядку набуття права власності на земельну ділянку не дотримано.
Ураховуючи викладене, заступник прокурора Черкаської області в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» просить визнати незаконним та скасувати державний акт на право власності на земельну ділянку від 15 лютого 2007 року, серія ЯГ № 531593, про надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, площею 0,0220 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . 
Витребувати від ОСОБА_2 на користь Уманської міської ради земельну ділянку, площею 0,0220 га, кадастровий номер 7110800000:02:005:1253, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції 
Ухвалою Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 11 лютого 2020 року позовну заяву повернуто позивачу.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що у справі відсутні будь-які підтвердження від Уманської міської ради про звернення до прокурора з проханням звернутись до суду в її інтересах; відсутні будь-які відомості про доручення прокурору подати в її інтересах позов; відсутні будь-які відомості про підтримання нею позову, заявленого прокурором в інтересах держави в особі Уманської міської ради, що не узгоджується із вимогами частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якими передбачено, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. 
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Черкаського апеляційного суду від 07 квітня 2020 року апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області в інтересах держави в особі Уманської міської ради залишено без задоволення.
Ухвалу Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 11 лютого 2020 року залишено без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що суд першої інстанції правильно залишив без розгляду позов прокурора, оскільки в позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах, але не підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, у свою чергу, відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді. Отже, прокурором належно не обґрунтовано підстав представництва у порядку статті 56 ЦПК України.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У травні 2020 року заступник прокурора Черкаської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
 
Аргументи учасників справи
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що відповідачі у справі набули спірну земельну ділянку незаконно у зв`язку з підробленням рішення органу місцевого самоврядування про її приватизацію. Уманська міська рада є органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, тому заступник прокурора Черкаської області обґрунтовано звернувся з позовом до суду  в інтересах міської ради, оскільки порушені безпосередньо інтереси територіальної громади міста Умані. Уманська міська рада не вчинила ніяких дій для повернення у свою власність майна, що свідчить про неналежне виконання своїх повноважень. Із позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування її з чужого незаконного володіння міська рада до суду не зверталася. 
Відзив на касаційну скаргу відповідачі не подали.
 
2.    Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. 
Згідно з пунктами 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Касаційна скарга заступника прокурора Черкаської області підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до вимог частин першої та другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно із частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року            № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Звертаючись з позовом в інтересах держави в особі Уманської міської ради, прокурор зазначав, що під час здійснення процесуального керівництва прокуратурою області за результатами досудового розслідування кримінального провадження та вивчення матеріалів було виявлено, що уповноваженим державою органом рішення про передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, щодо якої виник спір, не приймалося і порядку набуття права власності на земельну ділянку не дотримано.
Заступник прокурора Черкаської області, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу Уманською міською радою не вживались жодні заходи з контрою за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів у спірних правовідносинах. Уманською міською радою не надано прокурору доказів на підтвердження вжиття нею заходів з контрою за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів у спірних правовідносинах, заходів щодо скасування, в тому числі в судовому порядку, державного акта на право приватної власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. 
Уманською міською радою листом від 03 вересня 2019 року                                  № 01/01-20/6752 повідомлено прокурору області про відсутність у них будь-яких документів з приводу прийняття міською радою рішень про надання   ОСОБА_1 спірної земельної ділянки у власність, у зв`язку з їх виїмкою у межах досудового розслідування кримінального провадження.
З метою з`ясування питання, чи вживались, вживаються, чи будуть вживатися Уманською міською радою заходи цивільно-правового характеру щодо повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність, на адресу Уманської міської ради  14 серпня 2019 року, 02 жовтня 2019 року, 27 грудня 2019 року прокуратурою області направлено відповідні листи. 
На лист від 14 серпня 2019 року  Уманська міська рада 17 вересня 2019 року повідомила, що нею здійснюється підготовка відповідних позовів до суду. 
Відповідь на лист від 02 жовтня 2019 року до прокуратури не надходила. 
На лист від 27 грудня 2019 року Уманська міська рада 11 січня 2020 року повідомила про направлення нею до суду лише двох позовних заяв. Із позовом до  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування державного акта на право власності на земельну ділянку від 15 лютого 2007 року, серія ЯГ № 531593 на право приватної власності на земельну ділянку, площею 0,0220 га, що розташована за адресою:                      АДРЕСА_1 та витребування її на користь Уманської міської ради остання не зверталась. 
Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли передчасного висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню у зв`язку із відсутністю доказів щодо здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Уманською міською радою, яка є самостійною юридичною особою та не позбавлена можливості звернутись до суду самостійно за захистом своїх порушених прав. Усупереч наведеним вимогам закону суди попередніх інстанцій доводи прокурора не перевірили та дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви.
Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін (частина перша статті 12 ЦПК України).
Відповідно до положень частини третьої статті 12, частини першої статті 81 ЦПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Згідно із частиною шостою статті 81 ЦПК України доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними заступником прокурора Черкаської області у касаційній скарзі, про те, що у спірному випадку прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Уманської міської ради.
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки у цій справі оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, то розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області задовольнити.
Ухвалу Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 11 лютого 2020 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 07 квітня 2020 року скасувати, справу передати до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                 Д. Д. Луспеник 

Судді:                                                                           І. А. Воробйова 

                                                                                       Г. В. Коломієць 

                                                                                        Р. А. Лідовець  

                                                                                        Ю. В. Черняк